¿Tiene el aviso electrónico de las notificaciones administrativas un carácter meramente informativo?

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La STS de 25/05/2022 (RC 163/2021) que desestima uno de los recursos interpuestos contra el Real Decreto 203/2021 por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos (la otra es la STS de 30/05/2022, RC 165/2021) confirma que la calificación que realiza el art. 43.1 párrafo 2° de dicho Reglamento del aviso electrónico en las notificaciones del mismo tipo como “de carácter meramente informativo” es ajustada a derecho.

El art. 43.1 párrafo 2° del RD 203/2021 nos dice que:

La falta de práctica de este aviso, de carácter meramente informativo, no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida”.

La redacción es prácticamente idéntica a la del inciso final del art. 41.6 LPAC con el añadido de la frase antes subrayada; nos decía lo siguiente :

6. Con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios electrónicos, las Administraciones Públicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo electrónico del interesado que éste haya comunicado, informándole de la puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única. La falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida”.

Las razones de los recurrentes y las de la sentencia para desestimarlas

Los recurrentes con buen criterio a mi juicio aducían que:

“…la previsión de que la Administración Pública envíe al interesado los avisos informativos de la puesta a disposición de la notificación, bien en la Dirección Electrónica habilitada única o bien en la sede electrónica asociada de la Administración, si no incluyera la expresión “de carácter meramente informativo”, permitiría entender que la notificación sería valida pero no necesariamente eficaz, y que solo lo será en el caso de que el administrado ha llegado a tomar conocimiento de su existencia porque ha accedido al buzón, porque se ha recibido en papel, porque se ha recogido personalmente en la Administración, o la ha conocido fehacientemente por otros medios, o tras ser infructuosa la notificación se ha procedido a publicar edictos en el Boletín Oficial

Sin embargo, la sentencia desestima dicha pretensión de anulación de la frase, considerando que no vulnera el derecho a no sufrir indefensión del art. 24 CE por las siguientes razones:

Consideramos, al respecto, que no resulta convincente el argumento de que se causa indefensión, tal como se infiere mutatis mutandis del criterio sostenido por el Tribunal Constitucional en la sentencia 6/2019, de 17 de enero, ya que no cabe eludir la naturaleza especifica de “aviso”, que constituye un mero recordatorio remitido a la sede electrónica del interesado de la pendencia de la notificación de un acto administrativo, que, en ningún caso, exime a la Administración Pública de notificar dicho acto en legal forma, de modo que quede constancia en las actuaciones de la remisión y la recepción integra de la resolución administrativa, así como del momento en que se hicieron.

En este sentido, cabe significar que no entendemos que la regulación del “aviso”, establecida en el artículo 41.6 de la Ley 39/2015, sea incompatible con la doctrina del Tribunal Constitucional, formulada en relación con el sistema de notificación de los actos procesales a través de “Lexnet”, en cuanto no se prevee que el aviso por la Administración sea imprescindible para que se pueda construir la excepción procesal del acto consentido contra el administrado y en favor de la decisión de la Administración”, porque lo que exige el principio de seguridad jurídica es que la notificación se practique al interesado de la forma legalmente prevista en los artículos 40, 41 y 42 del citado texto legal, y que, con independencia de que se realice en papel o por medios electrónicos, se garantice plenamente al interesado el conocimiento de la resolución administrativa que le permita utilizar todos los medios de defensa que considere adecuados para defender sus derechos e intereses legítimos.

Rechaza también plantear cuestión de inconstitucionalidad por el inciso final del art. 41.6 LPAC con cita a la STC 6/2019 que comenté aquí:

“…puesto que de la doctrina expuesta en la mencionada sentencia constitucional 6/2019, de 17 de enero, no existe base para entender que la regulación del “aviso de la puesta a disposición de la notificación”, en lo que se refiere a que la falta de practica de este aviso no impedirá que sea considera plenamente valida la notificación, debido al carácter meramente informativo del aviso, pueda incidir negativamente en el ejercicio del derecho de defensa ante la Administración Pública y en la ulterior vía del procedimiento judicial, en la medida que la previsión legal cuestionada no pone en riesgo las garantías procedimentales ni procesales, en referencia a los actos de comunicación por medios electrónicos, que tiene como objeto que quede constancia fehaciente tanto del hecho de la recepción del acto de comunicación por el destinatario y su fecha, como del contenido del acto administrativo”.

¿Modifica la sentencia la jurisprudencia en materia de notificaciones?

A mi juicio no. La sentencia deja meridianamente claro que, pese al carácter informativo que afirma del aviso electrónico, el principio de seguridad jurídica en materia de notificaciones exige, no sólo que se cumplan formalmente las exigencias previstas en los arts. 40, 41 y 42 LPAC, sino que, además, se garantice plenamente al interesado el conocimiento de la resolución administrativa.

Sigue así el criterio jurisprudencial general en materia de notificaciones que se recoge en la STS 25/3/2021 (RC 6099/2019) donde nos explica lo siguiente:

Resulta, pues, difícil juzgar en abstracto toda la casuística que la eficacia de las notificaciones puede producir, resultando, en consecuencia, muy complicado establecer una doctrina general. En efecto, el casuismo es, realmente, inagotable y exige estar al material probatorio del que se dispone en cada caso y a las declaraciones que -como hechos que no pueden controvertirse en casación- hayan efectuado los órganos de instancia…

…al objeto de determinar si debe entenderse que el acto administrativo o resolución notificada llegó o debió llegar a conocimiento tempestivo del interesado, los elementos que, con carácter general deben ponderarse, son dos.

En primer lugar, el grado de cumplimiento por la Administración de las formalidades establecidas en la norma en materia de notificaciones, en la medida en que tales formalidades van únicamente dirigidas a garantizar que el acto llegue efectivamente a conocimiento de su destinatario.

Y, en segundo lugar, las circunstancias particulares concurrentes en cada caso, entre las que necesariamente deben destacarse tres:

– el grado de diligencia demostrada tanto por el interesado como por la Administración;

el conocimiento que, no obstante el incumplimiento en su notificación de todas o algunas de las formalidades previstas en la norma, el interesado haya podido tener del acto o resolución por cualesquiera medios; y, en fin,

el comportamiento de los terceros que, en atención a la cercanía o proximidad geográfica con el interesado, pueden aceptar y aceptan la notificación.

Lo que no aclara la sentencia es como incide la falta de envío del aviso electrónico en esa necesidad de garantizar el pleno conocimiento del interesado de la resolución administrativa que le están intentando notificar electrónicamente. Y eso nos lleva al siguiente apartado.

El supuesto carácter meramente informativo del aviso electrónico

Como antes veíamos la sentencia afirma que el aviso electrónico tiene un carácter meramente informativo, lo que plantea varias cuestiones interesantes.

La primera es qué repercusión tiene para la propia sentencia el carácter meramente informativo que le otorga al aviso electrónico.

Según lo que hemos visto en el apartado anterior, la sentencia deja claro que, con independencia del carácter del aviso, lo importante es que se respete la jurisprudencia en materia de notificaciones que exige como hemos visto que “se garantice plenamente al interesado el conocimiento de la resolución administrativa que le permita utilizar todos los medios de defensa que considere adecuados para defender sus derechos e intereses legítimos.

Por lo tanto, parece que da igual cómo califiquemos al aviso. Lo importante es que la actividad administrativa de notificación garantice PLENAMENTE que el interesado conozca la resolución administrativa que le están intentando notificar.

Como decíamos antes lo que la sentencia no explica es el papel que juega el aviso electrónico en obtener esa garantía PLENA de que el interesado conozca efectivamente la resolución que se le intenta notificar. Esa omisión seguramente se explica porque nos encontramos ante un recurso contra la norma abstracta y no contra lo sucedido en un caso concreto. Prosigamos.

La segunda cuestión interesante es si realmente el aviso electrónico tiene el carácter meramente informativo que el Reglamento declara y que la sentencia confirma.

Ya el inefable personaje de “Air Bag” Pazos interpretado magistralmente por el actor gallego Manuel Manquiña nos recordaba la importancia del “conceto”. Pero más allá de la sabiduría popular, dentro de la Academia la profesora Silvia Díaz Sastre tanto en este libro como en el artículo en abierto “La formación de conceptos dogmáticos en el derecho público” nos recuerda la importancia de los conceptos para la ciencia jurídica.

Para afrontar este concepto, debemos empezar en primer lugar por recordar algo ya conocido: Que el aviso electrónico en la LPAC no es una forma de notificación, como sí lo era el correo electrónico en el art. 35 del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos.

En la LPAC el aviso electrónico es un medio para que el interesado conozca que tiene una notificación electrónica a su disposición en la sede electrónica o en la dirección electrónica habilitada única para que pueda entrar y acceder a ella. Cumple una función similar al aviso que el cartero deja en los buzones de nuestras casas cuando nos intentan notificar algo proveniente de una Administración y no estamos en casa: Poner en nuestro conocimiento que la Administración nos está intentando notificar algo.

El art. 42.3 del Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales, en desarrollo de lo establecido en la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales nos dice que:

3. Una vez realizados los dos intentos sin éxito, el operador al que se ha encomendado la prestación del servicio postal universal deberá depositar en lista las notificaciones, durante el plazo máximo de un mes, a cuyo fin se procederá a dejar al destinatario aviso de llegada en el correspondiente casillero domiciliario, debiendo constar en el mismo, además de la dependencia y plazo de permanencia en lista de la notificación, las circunstancias expresadas relativas al segundo intento de entrega. Dicho aviso tendrá carácter ordinario”.

Es muy interesante lo que dirá la Sala Tercera después de que, como comenta aquí el compañero José M. Salcedo haya admitido mediante ATS de 06/05/2021 (RC 5517/2020), pendiente aún de resolver, un recurso de casación con el que fijará doctrina jurisprudencial sobre lo siguiente:

Aclarar si, una vez realizados los dos intentos de notificación sin éxito, -tanto en los supuestos de notificación practicados por Agente Notificador de la Administración Tributaria como por personal de Correos se debe proceder cuando ello sea posible a dejar al destinatario aviso de llegada en el correspondiente casillero domiciliario, acreditándose fehacientemente dicho extremo en la notificación, así como el significado y el alcance de dicho aviso de llegada”.

El propio Auto recuerda que la jurisprudencia (SSTS de 12/12/1997 (RC/6561/1996;ECLI:ES:TS:1997:8087), y, en otras sentencias posteriores de 26/04/2012 (RC/4940/2007, ECLI: ES:TS:2012:5623) y 17/02/2014 (RC/ 3075/2010; ECLI:ES:TS:2014:682) “ha concluido que es aplicable el Reglamento de Servicio de Correos, aprobado por el Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento regulador de la prestación de servicios postales, ya que, la utilización de los servicios postales para llevar a cabo las notificaciones exige el estricto cumplimiento de la normativa que regula tal servicio, que garantiza los derechos de los administrados y la eficacia de la actuación administrativa”.

Si el aviso del cartero garantiza en el mundo real los derechos de los interesados parece evidente que el aviso electrónico cumple y debe de cumplir la misma función en el metaverso administrativo: Avisarle que la Administración le está intentando notificar algo para que, dentro de la libertad que le otorga el conocimiento, decida voluntariamente si accede a la notificación o no.

Por lo tanto no parece que se trate de “un mero recordatorio”, como lo califica la sentencia, sino una pieza clave para garantizar el conocimiento pleno por el interesado que la Administración le está intentando notificar por vía electrónica, lo que nos lleva al siguiente argumento.

En segundo lugar, la LPAC OBLIGA a la Administración a enviar el aviso electrónico en todos los casos en los que el interesado haya facilitado el correo electrónico y/o el número de teléfono móvil para ello. Así el art. 41.6 LPAC que vimos antes dice que “Con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios electrónicos, las Administraciones Públicas ,ENVIARÁN un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo electrónico del interesado que éste haya comunicado…”.

El establecimiento de esa obligación nos lleva más allá del art. 24 CE para conectarnos con los arts. 9.3 y 103 CE y el principio de buena administración porque como decía en esta entrada del mes de diciembre pasado si el legislador establece una obligación para la Administración ésta debe cumplirla y su incumplimiento vulnera el principio de buena administración. Como decía la STS de 3/12/2020 (RC 8332/2019) a la que me refería allí “la buena administración es algo más que un derecho fundamental de los ciudadanos, siendo ello lo más relevante; porque su efectividad comporta una indudable carga obligación para los órganos administrativos a los que se les impone la necesidad de someterse a las más exquisitas exigencias legales en sus decisiones, también en las de procedimiento…”.

No olvidemos tampoco que, más allá del principio de buena administración la jurisprudencia en materia de notificaciones ya recogía el incumplimiento de las obligaciones de la Administración como uno de los elementos que el Juzgador debe ponderar para determinar si debe entenderse que el acto administrativo llegó o debió llegar a conocimiento del interesado; como decía la STS de 25/03/20212 se debe ponderar: “En primer lugar, el grado de cumplimiento por la Administración de las formalidades establecidas en la norma en materia de notificaciones, en la medida en que tales formalidades van únicamente dirigidas a garantizar que el acto llegue efectivamente a conocimiento de su destinatario”.

Siendo esta obligación administrativa clara según la LPAC quizás hubiese sido conveniente matizarlo algo más en la sentencia. Porque de la lectura del art. 43.1 párrafo 2° del RD 203/2021 sí que parece que la introducción de ese añadido sobre el carácter meramente informativo del aviso electrónico, sí pretendía quitarle esa obligatoriedad.

Al dotar al aviso electrónico de un carácter meramente informativo parece que el Gobierno quería encuadrarse dentro de la información administrativa que en la AGE se remite al Real Decreto 208/1996, de 9 de febrero, por el que se regulan los servicios de información administrativa y atención al ciudadano.

Después de definir en su art.1 la información administrativa como el “cauce adecuado a través del cual los ciudadanos pueden acceder al conocimiento de su derechos y obligaciones y a la utilización de los bienes y servicios públicos”, en el art. 4.b) recoge entre las funciones que comprende la atención personalizada al ciudadano la “de orientación e información, cuya finalidad es la de ofrecer las aclaraciones y ayudas de índole práctica que los ciudadanos requieren sobre procedimientos, trámites, requisitos y documentación para los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar, o para acceder al disfrute de un servicio público o beneficiarse de una prestación. Esta forma de facilitar a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos, en ningún caso podrá entrañar una interpretación normativa, a la que se refiere el artículo 37.10 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ni consideración jurídica o económica, sino una simple determinación de conceptos, información de opciones legales o colaboración en la cumplimentación de impresos o solicitudes.”.

No parece encajar esa simple información administrativa sin repercusión jurídica alguna con la obligatoriedad del envío del aviso que hemos visto.

En todo caso, aunque esa fuese la intención del “reglamentador” podría realizarse igualmente dos interpretaciones conformes a la LPAC que confirmarían el ajuste a derecho de esa expresión.

La primera es si entendemos que esa expresión “carácter meramente informativo” del aviso electrónico tiene que ver con que nos encontramos con un tipo de actividad administrativa que no tiene la condición de acto administrativo.

En la STS de 31/01/2019 (RC 2222/2016), con cita a la STS de 18/02/2018 (RC 3823/2015) nos dice respecto a los informes de la vida laboral que: “…a la vista del tenor del artículo 17 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, y, antes, del artículo 14 del Texto Refundido que aprobó el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, es pacífica la interpretación de que los informes de vida laboral no constituyen en sí mismos actos administrativos en materia de Seguridad Social que creen derechos y obligaciones para el interesado, respecto del cual se limitan a hacer constar los datos sobre afiliación, altas y bajas y cotización que le constan a la TGSS. Tienen por ello mero carácter informativo.”. Del mismo modo, el aviso electrónico no tendría la condición de acto administrativo ni sería recurrible por sí mismo, sino que su omisión podría incidir en la falta de eficacia de la notificación.

La segunda es acudir al Diccionario de la Real Academia de la Lengua española. Allí el adverbio “meramente” significa “Solamente, simplemente, sin mezcla de otra cosa”; y el adjetivo “informativo” en su acepción primera “Que informa (‖ da noticia de algo)”. Por lo tanto, si entendemos que el aviso electrónico solamente está dando noticia al interesado de la puesta a su disposición en la sede electrónica o en la DEHU de una notificación electrónica tampoco habría problema.

Una última cuestión interesante de la sentencia

La sentencia también desestima la petición de nulidad de la previsión del art. 3.1 del RD 203/2021 de recalcar que los obligados a relacionarse electrónicamente deben realizar cualquier trámite en un procedimiento administrativo a través de medios electrónicos.

Entiende que la interpretación de dicha obligación debe de realizarse “en el marco de los principios y garantías procedimentales enunciados en el artículo 2 del referido reglamento, atendiendo a la naturaleza y circunstancias de cada procedimiento administrativo, a la luz del derecho al procedimiento debido y al deber de buena administración, con la finalidad de impedir que se cause indefensión al interesado” y que la misma no impideque determinados actos procedimentales se sigan realizando de forma presencial tal como lo requiera la normativa específica reguladora del procedimiento, ni que para tales actos pueda ser asistido por Abogado u otro profesional, ya que no cabe eludir que dicho precepto se refiere a los actos de comunicación, cuya practica no puede suponer una merma de los derechos que configuran el estatuto del interesado en el procedimiento administrativo en los términos del artículo 53 del citado texto legal”.

Por otra parte rechaza plantear la cuestión de inconstitucionalidad por vulneración del art. 14 CE porque “no cabe inferir que de la concreta imposición a los sujetos obligados de relacionarse electrónicamente con la Administración Pública “para la realización de cualquier tramite” se derive la diferencia de trato por razón del sujeto entre personas físicas y personas jurídicas y profesionales, de carácter discriminatorio, sin perjuicio de que dicha previsión deba aplicarse, en todo caso, de conformidad con los principios constitucionales que rigen la Administración pública, entre los que cabe considerar los principios de objetividad, racionalidad y proporcionalidad”.

Por último recuerda una obviedad que “las personas físicas que comparecen por si mismas ante la Administración…tienen reconocido el derecho a comunicarse con las administraciones públicas por medios telemáticos o no para el ejercicio de sus derechos y obligaciones, salvo que reglamentariamente, y en razón de determinadas circunstancias, se excluya la facultad de elección”.

Relacionado con esto, el ATS de 25/05/2022 (RC 6391/2021) ha admitido un recurso de casación por el que la Sala Tercera determinará “si la exigencia de que la declaración del IRPF sea presentada con carácter obligatorio por medios electrónicos a través de Internet, contenida en la Orden HAC/277/2019, de 4 de marzo, resulta ajustada a Derecho”.

Veremos si la solución que se da es la misma que dio la STSJ de País Vasco de 9/02/2022 aquí comentada que anuló varios artículos de un Decreto de la Diputación Foral de Bizkaia por extender indebidamente esa obligación de presentar el IRPF a todas las personas por vulnerar el art. 14 LPAC.

Es de Justicia

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor asociado de derecho administrativo

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