Sostenella e no enmendalla: Las multas coercitivas

Entrada original publicada en www.derechoadministrativoyurbanismo.es/blog/

“Las mocedades del Cid” es una obra de teatro del Siglo XVII escrita por Guillén de Castro en el que se cuentan las andanzas de juventud de Rodrigo Díaz de Vivar, el que después fue conocido por el Cid Campeador y en el que se incluye la expresión que sirve de título a esta entrada: “Defendella (o sostenella) e no enmendalla” que refleja como pocas el empecinamiento o resistencia a cambiar de opinión, caiga quien caiga.
Esta expresión del castellano antiguo me vino a la cabeza cuando con ocasión de la redacción de un recurso de reposición, esta semana me encontré la (RC 15025/2017) en la que se habla de las multas coercitivas (que por cierto he visto que Sevach ya la había comentado aquí), uno de los medios de ejecución forzosa que tiene a su disposición la Administración para obligar a los que, erre que erre y bajo el “sostenella e non enmendalla” se resisten a cumplir voluntariamente un acto administrativo.
Las multas coercitivas se definen en el Diccionario del español jurídico de la RAE como un “Medio de ejecución forzosa que consiste en una carga económica que se impone al sujeto obligado por un acto administrativo previo que ha incumplido y que es reiterada, si es preciso, por lapsos de tiempo, con el fin de inducirle a cumplir lo ordenado. No tiene naturaleza sancionadora , por lo que su imposición es independiente de las sanciones que pueden imponerse y compatibles con ellas”.
Se recogen en el art. 103 de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo común de las AAPP en el que se dice:
“1. Cuando así lo autoricen las Leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, las Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:
a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado.
b) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente. c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.
2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas”
Estas multas coercitivas derivan de la potestad administrativa de autotutela, una de las potestades que tiene la Administración y que se forma por la cesión de parte del poder que tenemos cada uno de nosostros como titulares de la soberanía nacional

según el art. 1.2 de la Constitución

para que un ente que esté por encima de los intereses egoístas de cada uno de nosotros, vele por el interés de todos. La potestad administrativa se define por los profesores Eduardo Gamero y Severiano Fernández como el “Poder jurídico unilateral reconocido para la satisfacción del interés general, sometido a la ley, a control jurisdiccional y a garantías de alcance constitucional, cuyo ejercicio es obligado para su titular, quien la ostenta en virtud de una atribución articulada conforme al principio de legalidad”.
Como sabéis, la potestad de autotutela tiene dos versiones, la autotutela declarativa, que es la posibilidad que tiene la Administración de dictar actos administrativos que según lo dispuesto en el art. 39 de la Ley 39/2015 despliegan efectos y tienen presunción de validez desde que se dictan
(sobre la presunción de validez, os dejo el enlace al brillante artículo de Gabriel Domenech)

y la autotutela ejecutiva, que es la posibilidad de obligar a las personas que no quieren cumplir voluntariamente dichos actos a hacerlo

y que se recoge, entre otros, en los arts. 38yart. 98 de la Ley 39/2015.

La relación entre ambas la encontramos en el art. 97 de la Ley 39/2015, en la que para poder ejecutar en base a la autotutela ejecutiva se exige que previamente se haya dictado el acto administrativo en base a la autotutela declarativa.

Volviendo a las multas coercitivas, la palabra “multa” puede llevar a error porque, pese a ese nombre, no son una manifestación o ejercicio de la potestad sancionadora y por lo tanto no se le aplican los principios de la misma, tal y como ha señalado de manera pedagógica la STS de 5.06.2018 a la que me refería al inicio de esta entrada pero que ya venía diciendo el Tribunal Constitucional desde antiguo; como ejemplo, en la STC 239/1988, de 14 de diciembre se dice:
“En dicha clase de multas, cuya independencia de la sanción queda reflejada en el párrafo 2 del indicado art. 107 de la LPA no se impone una obligación de pago con un fin represivo o retributivo por la realización de una conducta que se considere administrativamente ilícita, cuya adecuada previsión normativa desde las exigencias constitucionales del derecho a la legalidad en materia sancionadora pueda cuestionarse, sino que consiste en una medida de constreñimiento económico, adoptada previo el oportuno apercibimiento, reiterada en lapsos de tiempo y tendente a obtener la acomodación de un comportamiento obstativo del destinatario del acto a lo dispuesto en la decisión administrativa previa. No se inscriben, por tanto, estas multas en el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora, sino en el de la autotutela ejecutiva de la Administración, previstas en nuestro ordenamiento jurídico con carácter general por el art. 102 de la LPA cuya constitucionalidad ha sido expresamente reconocida por este Tribunal (SSTC 22/1984, de 17 de febrero; 137/1985, de 17 de octubre, y 144/1987, de 23 de septiembre), y respecto de la que no cabe predicar el doble fundamento de la legalidad sancionadora del art. 25.1 C.E. a que se refiere la STC 101/1988, de 8 de junio, esto es: de la libertad (regla general de la licitud de lo no prohibido) y de seguridad jurídica (saber a qué atenerse), ya que, como se ha dicho, no se castiga una conducta realizada porque sea antijurídica, sino que

se constriñe a la realización de una prestación o al cumplimiento de una obligación concreta previamente fijada por el acto administrativo que se trata de ejecutar, y mediando la oportuna conminación o apercibimiento

“.

La necesidad de este previo apercibimiento, cuya ausencia determina la anulación del acto administrativo (STS 5.06.2003, RC 6148/1996) viene recogido actualmente en el art. 99 de la Ley 39/2015 donde se dice que:
“Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de un órgano judicial”.

Al ser un mero acto de ejecución, no se puede aprovechar el recurso contra la multa coerctiva para recurrir el acto administrativo cuyo incumplimiento la ha motivado, puesto que ello estaría prohibido por el art. 28 de la Ley 29/1998 reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa

(“No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma”)

, tal y como recuerda por ejemplo la STSJ del País Vasco nº 362/2016 de 7.09.2016 (R. 497/2016) cuando nos dice: “

…resulta evidente que la resolución 323/2015, de 13 de marzo de 2015, por la que se impone a la comunidad de propietarios una primera multa coercitiva por no presentar el proyecto de legalización/homogenización de la fachada, es un acto de mera ejecución del decreto 333/2013, de 24 de abril de 2013, y confirmatorio del mismo, por lo que el recurso, que a través de su impugnación pretende la revisión de la orden de legalización y homogenización de la fachada, resulta inadmisible de conformidad con lo dispuesto por el artículo 28 en relación con el artículo 69 LJCA

“.

Como medio de ejecución que es, está sometido al principio de proporcionalidad, tal y como recuerda esta STSJ de Galicia nº 1112/2012, de 13.12.2012 (R. 4342/2011) en la que nos decía que: “

… si la propia Administración autonómica ha aprobado un cambio del planeamiento municipal que transforma el suelo rústico en suelo urbanizable no delimitado, y el Ayuntamiento ha aprobado el referido plan de sectorización, que no consta haya sido impugnado y cuya ilegalidad ni siquiera se insinúa por la Administración demandada; y si el fin de la imposición de una multa coercitiva es vencer la resistencia del interesado a la ejecución de lo ordenado en una resolución administrativa y, en definitiva y en un caso como el presente, lograr la restauración de la legalidad urbanística infringida, no resulta conforme a los principios de proporcionalidad y mínima intervención imponer una multa coercitiva para obtener una demolición de algo en relación con lo cual se está realizando, tanto por la Administración municipal como por los interesados, todo lo necesario para desarrollar unas previsiones de planeamiento que permiten, en lo sustancial, su conservación. Por ello el recurso debe ser estimado y anulados los actos que constituyen su objeto

“.

Hasta aquí hemos visto que las multas coercitivas están pensadas para vencer la resistencia de aquellos que se oponen al cumplimiento voluntario de los actos administrativos. Pero no puedo dejar de recordar otro fragmento, ahora del Cantar del Mío Cid que nos decía “¡Dios, qué buen vassallo! ¡si oviesse buen señor!” del que se derivan dos ideas.
La primera es que como las Administraciones Públicas no son muchas veces los mejores “señores” y no actúan siempre conforme al ordenamiento jurídico como les obligan los arts. 9 y 103 de la Constitución, el “sostenella e non enmendalla” y oponerse a la ejecución de los actos administrativos no es muchas veces un mero empecinamiento, sino un deber cívico, puesto que no olvidemos que a través de la interposición de los recursos, la ciudadanía ayuda a la mejora del sistema y al cumplimiento de la legalidad.

La segunda es que gracias a las Revoluciones Francesa y Americana y al cambio que se dio en nuestro sistema dejamos de ser vasallos y pasamos a ser ciudadanos, aunque parece que a veces hay que recordarlo tal y como hacen diariamente con su labor los compañeros Leopoldo Gandarías o Javier Gómez Taboada quien ha conseguido recuperar para la opinión pública la idea de que no somos súbditossino ciudadanosen artículos como éste.
Y es que al lado de las declaraciones de derechos que surgieron a raíz de estas revoluciones no podemos olvidar nuestros deberes cívicos ni olvidar que la democracia y el Estado de derecho no han estado aquí siempre; que es necesaria una lucha constante para salvaguardarlos y que esta lucha nos compete a todos, incluidos los servidores públicos que, fuera de su trabajo, son tan ciudadanos como el resto.
Si somos conscientes de que las potestades administrativas de las que hablaba anteriormente no son sino préstamos de los ciudadanos, verdaderos titulares de las mismas, podremos empezar a reclamar lo que en derecho y constitucionalmente nos corresponde y recuperar nuestra posición en el mismo y así recuperar los valores que inspiraron las revoluciones del S. XVIII “Libertad, igualdad y fraternidad”.
Es de Justicia.
Diego Gómez Fernández

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