La inconstitucionalidad parcial de la Ley 39/15 y la evaluación normativa

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declara parcialmente inconstitucionales diversos preceptos de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en el sentido comentado por el maestro Sevach en su reciente entrada “Parcialísima inconstitucionalidad de la Ley 39/2015 según el Tribunal Constitucional”a cuya lectura me remito.
Me gustaría hacer una referencia rápida a la declaración de contrariedad al orden constitucional de los artículos 130 y 132 de la Ley 39/2015, artículos que se ocupan de la evaluación y planificación normativa y que nos dicen:
– Art. 130. Evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los principios de buena regulación.
1. Las Administraciones Públicas revisarán periódicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación y para comprobar la medida en que las normas en vigor han conseguido los objetivos previstos y si estaba justificado y correctamente cuantificado el coste y las cargas impuestas en ellas. El resultado de la evaluación se plasmará en un informe que se hará público, con el detalle, periodicidad y por el órgano que determine la normativa reguladora de la Administración correspondiente.
2. Las Administraciones Públicas promoverán la aplicación de los principios de buena regulación y cooperarán para promocionar el análisis económico en la elaboración de las normas y, en particular, para evitar la introducción de restricciones injustificadas o desproporcionadas a la actividad económica.
– Artículo 132. Planificación normativa.
1. Anualmente, las Administraciones Públicas harán público un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente.
2. Una vez aprobado, el Plan Anual Normativo se publicará en el Portal de la Transparencia de la Administración Pública correspondiente.
Como ya sabéis, los instrumentos para conseguir dar cumplimiento a los principios de better regulation (legislar mejor) y smart regulation (hacerlo de manera más inteligente y eficiente) procedentes del mundo anglosajón y que pasaron de ahí a la Unión Europea se incorporaron a nuestro ordenamiento a través de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, en cuyo artículo 5, como instrumentos de las Administraciones Públicas ya se recogía el doble control ex ante y ex post que posteriormente se incorporó en la Ley 39/2015:
– En primer lugar, como control ex ante, un Instrumento de análisis previo de iniciativas normativas y de sus efectos para respetar los principios de proporcionalidad, necesidad y eficacia, esto es, no generar a la ciudadanía con la nueva regulación costes innecesarios para el objetivo de interés general que con la misma se pretende conseguir.
– Posteriormente, como control ex post, el desarrollo de procedimientos de evaluación de esa normativa previamente aprobada, estableciendo sistemas de información, seguimiento y evaluación, añadiendo en su artículo 6 la obligación de revisar periódicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación y a los objetivos de sostenibilidad de aquella ley.
Esto se trasladó a la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo a través del mismo doble control, anterior y posterior:
– El Plan Anual Normativo del art. 132 donde se contemplan las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente, del que ya me ocupé en esta anterior entrada “El Plan Anual Normativo de 2018 y la reforma de la Ley 39/15”
Además de lo indicado por los citados autores, os recomiendo la lectura obligada del Informe de la OCDE “Recomendaciones del Consejo sobre la política regulatoria y la Gobernanza” donde se explican las razones de porque es necesario el control de la calidad de las normas. Aunque me remito a su lectura, destacar dos o tres perlas:
“Comprometerse al más alto nivel político con una política expresa de gobierno completo para la calidad regulatoria. La política debe tener objetivos y marcos claros para la implementación a fin de asegurar que, si la regulación se emplea, los beneficios económicos, sociales y medioambientales justifiquen los costos, se consideren los efectos distributivos y se maximicen los beneficios netos.”, se deriva y condensa en la necesidad de realizar un control democrático para por una parte que se persiga el cumplimiento de lo dispuesto en el art. 1.2 de la Constitución (“”), de manera que la ciudadanía no se limite a votar cada 4 años, sino que participe activamente en el control
Volviendo a la STC 52/2018 el Tribunal Constitucional en vista del objeto del recurso declara que los citados arts. 130 y 132 de la Ley 39/15 son contrarios al orden constitucional pero sólo en el sentido de que no son aplicables a las iniciativas legislativas de las Comunidades Autónomas

(“Invaden por ello las competencias que éstas tienen estatutariamente atribuidas en orden a organizarse y regular la elaboración de sus leyes”)

, con lo que seguirán siendo aplicables en el ámbito estatal.

Teniendo en cuenta que la conclusión a la que llega el Tribunal Constitucional me parece conforme al reparto competencial español
Haciendo un pequeño paréntesis, en la misma Revista nos encontramos con otros dos brillantes artículos, uno de Dolors Canals Ametller “La actuación de las Administraciones Públicas ante la reciente reforma del procedimiento administrativo común“, en el que hace referencia también a cuestiones que tienen que ver con la evaluación normativa y otro de Isaac Martín Delgado “Algunos aspectos problemáticos de la nueva regulación del uso de los medios electrónicos por las Administraciones Públicas“, en el que, entre otras cosas, recoge la jurisprudencia en materia de notificaciones electrónicas que tiene relación y a mi juicio respalda la interpretación del inciso final del art. 68.4 de la Ley 39/15 al que me refería en mis entradas anteriores “La subsanación electrónica del art. 68.4 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo” y “Réplica a Sevach sobre la subsanación electrónica del art. 68.4 Ley 39/15“.
Volviendo al trabajo de Cayetano Romero en él se hace un recorrido por la evaluación ex ante (en el que es de obligada lectura su trabajo “El nuevo procedimiento para la iniciativa legislativa y el ejercicio de la patria potestad reglamentaria” publicado en la Revista de Administración Pública nº 201, 2016) y, en lo que nos interesa a nosotros, por esta evaluación ex post que como decíamos viene prevista en el art. 130.1 de la Ley 39/15 que dice lo siguiente:
“1. Las Administraciones Públicas revisarán periódicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación y para comprobar la medida en que las normas en vigor han conseguido los objetivos previstos y si estaba justificado y correctamente cuantificado el coste y las cargas impuestas en ellas. El resultado de la evaluación se plasmará en un informe que se hará público, con el detalle, periodicidad y por el órgano que determine la normativa reguladora de la Administración correspondiente”
Como se desprende del tenor literal del artículo y confirma Romero, el Informe de evaluación normativa persigue un triple objetivo:
1º.- Comprobar si las normas en vigor han conseguido los objetivos previstos (en el Plan Anual Normativo, Memorias de Impacto de Análisis Normativo y en las propias Leyes).
2º.- Verificar si estaba justificado y correctamente cuantificado el coste y las cargas impuestas en las normas en vigor.
3º.- Adaptar toda la normativa vigente a los principios de buena regulación.
El resultado de dicho análisis se incluirá en un Informe que se hará público, cuyo detalle, periodicidad y el órgano encargado de redactarlo será determinado por la normativa reguladora de cada Administración.
Ahora bien, aunque el detalle se remita a dicha normativa específica de cada Administración, el Informe de evaluación normativa deberá respetar al menos el triple objetivo previsto en el art. 130.1 de la Ley 39/15.
Digo esto porque en relación con el
Quien debe revisar las leyes
El pasado 22 de marzo de 2018 se hacía público a través del portal de transparencia y gobierno abierto de la Xunta de Galicia el Informe sobre el grado de cumplimiento del Plan Anual Normativo de 2017 que es el Informe de evaluación normativa al que se refiere el art. 130 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo.
En dicho artículo se hace referencia también al análisis realizado en 2005 por Gabriel Domenech Pascual “El seguimiento de las normas y actos jurídicos” publicado en la Revista de Administración Pública, nº 167,
Anulación de un Real Decreto por que la Memoria de Análisis de Impacto Normativo era palmariamente insuficiente: STS de 12.12.2016 (casación 903/2014): “Cabe, pues, que las normas reglamentarias sean nulas no solo en los casos en que carezcan por completo de análisis económico y presupuestario, sino también en aquellos otros en los que el que acompaña a la decisión de que se trate resulta ser de todo punto insuficiente de manera que no permita a la Memoria cumplir la importante finalidad que, a tenor de la normativa vigente, le es propia (motivar la necesidad y oportunidad de la norma, suministrar información relevante a la propia Administración y a sus destinatarios y facilitar, en su caso, el necesario control del ejercicio de la actividad). En el caso de autos, entendemos que la Memoria que acompaña al Real Decreto recurrido resulta palmariamente insuficiente, lo que determina la nulidad de la disposición reglamentaria que nos ocupa”.
Exposicilon de motivos “Al mismo tiempo, se fortalece la evaluación ex post, puesto que junto con el deber de revisar de forma continua la adaptación de la normativa a los principios de buena regulación, se impone la obligación de evaluar periódicamente la aplicación de las normas en vigor, con el objeto de comprobar si han cumplido los objetivos perseguidos y si el coste y cargas derivados de ellas estaba justificado y adecuadamente valorado”.

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