La exigibilidad de las obras de accesibilidad en edificios públicos (STEDH de 31/5/2022)

Entrada original publicada en www.derechoadministrativoyurbanismo.es/blog/

La ,sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 31/5/2022 (Arnar Helgu Lárusson c. Islandia) ha concluido que la no realización por parte del Estado islandés de obras de adaptación de dos edificios culturales públicos para que pudiesen acceder personas con discapacidad en silla de ruedas no vulnera el artículo 14 ,CEDH (prohibición de discriminación) en relación con el artículo 8 (derecho al respeto de su vida privada).

Vamos a examinar las razones que han llevado al TEDH a esa solución pero antes veremos si, pese a la decisión tomada en el caso concreto, la imposibilidad de acceder a edificios públicos con personas con discapacidad podría vulnerar los citados arts. 8 y 14 del CEDH.

La posible afectación de los arts. 8 y 14 CEDH en el caso de dificultades de acceso a lugares por personas con discapacidad

El TEDH antes de entrar en el fondo del asunto examina si los derechos fundamentales alegados podrían verse hipotéticamente afectados. Porque en caso negativo deberá inadmitir la demanda sin entrar en el fondo. En el presente caso, el TEDH consideró que sí podría haber una posible afectación de dichos derechos por las razones siguientes:

42. En el contexto de la accesibilidad, el Tribunal ha sostenido que el artículo 8 del Convenio sólo entra en juego en casos excepcionales, cuando la falta de acceso del solicitante a edificios públicos y edificios abiertos al público afecta su vida de tal manera como para interferir con su derecho al desarrollo personal y el derecho a establecer y desarrollar relaciones con otros seres humanos y el mundo exterior (ver Zehnalová y Zehnal, citado anteriormente

Después de referirse a otras sentencias anteriores donde el TEDH había negado esa afectación, concluye que en este caso es distinto; que sí podrían verse afectados esos derechos porque:

44. En el presente caso, sin embargo, la Corte considera que la situación debe distinguirse de la de los casos antes mencionados. A diferencia de la situación en Botta, la cuestión de la accesibilidad en el presente caso se refiere a edificios de propiedad y/o explotados por y situados en el propio municipio de la demandante. A diferencia de la situación en Zehnalová y Zehnal, el demandante identificó un número pequeño y claramente definido de edificios a los que no se puede acceder y explicó cómo la falta de acceso a cada uno de esos edificios ha afectado a su vida (véase el apartado 39 anterior). A diferencia de la situación en Glaisen, el presente caso no se refiere simplemente a uno de varios lugares culturales similares de gestión privada. Duushús es, según la descripción del propio Gobierno, el “principal centro artístico y cultural” del municipio, y no es evidente que el solicitante pueda acceder a eventos y servicios culturales y sociales similares en otros lugares de su municipio” (…).

Sin acceso al entorno físico ya otras instalaciones y servicios abiertos o proporcionados al público, las personas con discapacidad no tendrían las mismas oportunidades de participación en sus respectivas sociedades. En este contexto, y a la luz de las circunstancias del caso, el Tribunal está convencido de que el asunto en cuestión podría afectar el derecho del solicitante al desarrollo personal y el derecho a establecer y desarrollar relaciones con otros seres humanos y el mundo exterior. En consecuencia, el asunto bajo consideración cae dentro del ámbito de la “vida privada” en el sentido del artículo 8 de la Convención” (§ 46)

¿Qué es discriminación para el TEDH?

En primer lugar, explica que la discriminación se produce no sólo cuando se tratan de manera diferente a personas y situaciones similares, sino también “…cuando los Estados sin una intención objetiva y razonable justificación no tratan de manera diferente a las personas cuyas situaciones son significativamente diferentes”(§ 56).

En segundo lugar, señala que no vale cualquier tipo de discriminación. Debe de superar un determinado umbral de importancia:

Dado que el disfrute efectivo de muchos de los derechos de la Convención por parte de las personas con discapacidad puede requerir la adopción de diversas medidas positivas por parte de las autoridades estatales competentes (ver Mółka c. Polonia (dic.), no. 56550/00, ECHR 2006-IV), este umbral de importancia también debe alcanzarse cuando un solicitante alega la existencia de discriminación debido a la falta de medidas positivas por parte del Estado demandado (ver Toplak y Mrak , citado anteriormente, § 111)…

Para que se alcance este umbral, una medida debe producir un impacto particularmente perjudicial en ciertas personas como resultado de un motivo protegido, vinculado a su situación y a la luz del motivo de discriminación invocado” (§56)

Para interpretarlo, hay que acudir en primer lugar a los tratados internacionales sobre la materia, en este caso la ,Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (“CDPD”):

57…La Corte observa, a este respecto, que en su Observación General No. 2 el Comité CDPD señaló que la denegación del acceso de las personas con discapacidad a, inter alia, instalaciones y servicios abiertos al público debe verse dentro del contexto de discriminación (véase el párrafo 26 anterior y Toplak y Mrak, citado anteriormente, § 112)”…

…59. En casos anteriores relativos a los derechos de las personas con discapacidad, la Corte, refiriéndose a la CDPD, ha encontrado que el artículo 14 de la Convención debe leerse a la luz de los requisitos de esos textos en relación con los “ajustes razonables”, entendidos como “modificaciones y ajustes necesarios y apropiados que no impongan una carga desproporcionada o indebida, cuando sean necesarios en un caso particular”, que las personas con discapacidad tienen derecho a esperar para garantizar “el goce o ejercicio, en igualdad de condiciones con los demás, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales” (artículo 2 de la CDPD, véase el párrafo 25 anterior). Este ajuste razonable ayuda a corregir desigualdades de hecho que no están justificadas y que, por lo tanto, constituyen discriminación (véanse Çam, § 65, y Toplak y Mrak, § 114, ambos citados anteriormente). La Corte encuentra que estas consideraciones se aplican igualmente a la participación de las personas con discapacidad en la vida social y cultural…”.

Y en segundo lugar, el TEDH, aunque indica que tiene la última palabra, reconoce un amplio margen de apreciación a los Estados para realizar esa interpretación:

58. Los Estados disfrutan de cierto margen de apreciación al evaluar si y en qué medida las diferencias en situaciones similares justifican un trato diferente (ver Vallianatos and Others v. Greece [GC], nos. 29381/09 and 32684/09, § 76, ECHR 2013, y Toplak and Mrak, citado anteriormente, § 113). El alcance del margen de apreciación variará según las circunstancias, el tema y sus antecedentes, pero la decisión final en cuanto a la observancia de los requisitos del Convenio corresponde al Tribunal (ver Biao c. Dinamarca [GC], no. 38590 /10, § 93, 24 de mayo de 2016). Suele concederse un amplio margen al Estado cuando se trata de medidas generales de estrategia económica o social (ibíd.). La Corte considera que cuando se alega la falta de acceso a los edificios públicos en el marco del derecho al respeto a la vida privada y familiar, debe otorgarse al Estado un margen de apreciación igualmente amplio. Sin embargo, dado que la Convención es ante todo un sistema para la protección de los derechos humanos, la Corte debe tener en cuenta las condiciones cambiantes en los Estados contratantes y responder, por ejemplo, a cualquier consenso emergente en cuanto a los estándares que deben lograrse (ver Enver Şahin, § 55, y Glor, § 75, ambos citados anteriormente)”.

En Islandia hay que tener en cuenta que la legislación sobre discapacidad que otorgaba a los municipios la responsabilidad de realizar esta adaptación, señalaba que debían de abordar esta cuestión “…de manera organizada, incluso mediante la preparación de planes para mejorar la accesibilidad de los edificios públicos” (§17) y que el Plan de acción en asuntos relacionados con las personas con discapacidad para 2012-2014 “pedía que cada municipio realizara una auditoría de la accesibilidad de los edificios públicos, la infraestructura de tráfico y otros lugares accesibles al público. Posteriormente, se elaboraría un plan de mejoras donde fuera necesario” (§18).

En España, ,como cuenta aquí el profesor Rodríguez de Santiago, las obligaciones positivas derivadas de la legislación de discapacidad son mucho más severas.

En particular, el art. 28 del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social obliga las Administracionesa realizar las adaptaciones de accesibilidad en los edificios públicos como fecha límite el 4/12/2017 (Disposición adicional tercera 1)

En la Sección 2ª del Capítulo V “Medidas de acción positiva” se contempla en el art. 34.1 que “Las administraciones públicas habilitarán en sus presupuestos las consignaciones necesarias para la financiación de las adaptaciones en los inmuebles que de ellos dependan

Y en los arts. 63 y 64 considera que vulnera el derecho a la igualdad de oportunidades cuando, por motivo de o por razón de discapacidad, se produzca discriminación por incumplimientos de las exigencias de accesibilidad y de realizar ajustes razonables, así como el incumplimiento de las medidas de acción positiva legalmente establecidas, que podrán consistir en las citadas exigencias de accesibilidad, de eliminación de obstáculos y de realizar ajustes razonables.

Estos ajustes razonables se definen en el art. 2.m): “son las modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas del ambiente físico, social y actitudinal a las necesidades específicas de las personas con discapacidad que no impongan una carga desproporcionada o indebida, cuando se requieran en un caso particular de manera eficaz y práctica, para facilitar la accesibilidad y la participación y para garantizar a las personas con discapacidad el goce o ejercicio, en igualdad de condiciones con las demás, de todos los derechos“. Y en el art. 64 se dice que “A efectos de determinar si un ajuste es razonable, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2.m), se tendrán en cuenta los costes de la medida, los efectos discriminatorios que suponga para las personas con discapacidad su no adopción, la estructura y características de la persona, entidad u organización que ha de ponerla en práctica y la posibilidad que tenga de obtener financiación oficial o cualquier otra ayuda“, de modo similar al ,art. 2.5 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

La solución a la que llega el TEDH en este caso: No hay vulneración.

En primer lugar el TEDH limita el alcance de su análisis:

…tomando en cuenta los hechos del presente caso, la Corte aclara que para esta apreciación el test a aplicar se limita a examinar si el Estado realizó “las modificaciones y adecuaciones necesarias y adecuadas” para acomodar y facilitar a las personas con discapacidad, como el solicitante, que, al mismo tiempo, no impuso “una carga desproporcionada o indebida” al Estado (véase el párrafo 59 anterior)“. (§ 60)

Comienza realizando ese análisis destacando que no cuenta con lo que opinaron los Tribunales nacionales, puesto que estos rechazaron las peticiones del demandante en base a la discrecionalidad otorgada a los municipios para asignar sus fondos y priorizar sus proyectos de adaptación (§ 62).

Pero pese a esa omisión acaba concluyendo que no existe vulneración de los arts. 8 y 14 CEDH por lo siguiente:

“63. Sin embargo, teniendo en cuenta la naturaleza y el alcance limitado de su evaluación, como se describe anteriormente, y el amplio margen de apreciación del Estado (véanse los párrafos 58 y 59 supra), el Tribunal no está convencido de que la falta de acceso a los edificios en cuestión equivalía a una omisión discriminatoria por parte del Estado demandado de tomar medidas suficientes para corregir las desigualdades de hecho a fin de permitir que el solicitante ejerciera su derecho a la vida privada en igualdad de condiciones con los demás. El Tribunal observa, a este respecto, que parece que se han realizado esfuerzos considerables para mejorar la accesibilidad de los edificios públicos y los edificios con funciones públicas en Reykjanesbær tras la resolución parlamentaria de 2011 (véase el apartado 18 anterior). Al decidir sobre dichas mejoras, el municipio priorizó mejorar la accesibilidad a las instalaciones educativas y deportivas, lo que no es una estrategia de priorización arbitraria ni irrazonable, considerando además el énfasis que el Tribunal ha puesto en el acceso a la educación y las instalaciones educativas en su jurisprudencia (véase Enver Sahin y Çam, ambos citados anteriormente). Otras mejoras de accesibilidad que se han realizado desde entonces, aunque no son decisivas para la evaluación del presente caso (ver párrafo 31 anterior), demuestran un compromiso general de trabajar hacia la realización gradual del acceso universal en línea con los materiales internacionales relevantes (ver párrafos 22 y 27 anteriores). Por lo tanto, el Tribunal acepta que, en las circunstancias del presente caso, imponer al Estado un requisito en virtud de la Convención de adoptar medidas adicionales habría equivalido a imponerle una “carga desproporcionada o indebida” en el contexto de sus obligaciones positivas establecido por la jurisprudencia del Tribunal (véase el párrafo 59 anterior) para acomodar razonablemente al solicitante“.

El voto particular

La sentencia cuenta con el voto particular (VP) del Juez Zünd quien discrepa que en este caso no existiese la vulneración por un doble motivo, uno formal y otro de fondo.

El motivo formal es la falta de análisis previo por parte de los Tribunales nacionales de si había habido o no discriminación, puesto que se habían centrado en la separación de poderes y en la amplia discrecionalidad de los Gobiernos municipales para determinar el plazo de adaptación. Al haber prescindido de dicho análisis según el VP “la conclusión de los tribunales nacionales viola el artículo 14 junto con el artículo 8 únicamente por motivos de procedimiento” (§ 7 VP).

El motivo de fondo es que “hay buenas razones para suponer que el Estado demandado no tomó medidas suficientes para remediar las causas estructurales tangibles de la desigualdad, a fin de permitir que el solicitante ejerza su derecho a la vida privada en igualdad de condiciones con los demás. Uno de los edificios fue “ampliamente renovado” entre 2006 y 2014 (ver párrafo 6 de la sentencia). No se da explicación alguna de por qué, en aquella ocasión, no se mejoró el acceso de las personas con discapacidad. Además, han pasado varios años desde que la demandante inició un proceso civil en 2015 para impugnar la falta de acceso para sillas de ruedas. Aunque el municipio dio prioridad a la mejora de la accesibilidad a las instalaciones educativas y deportivas (véase el apartado 63), también habría habido tiempo suficiente para mejorar el acceso a los edificios públicos que albergan centros artísticos y culturales, que en cualquier caso pueden calificarse de igualmente importantes” (§ 8 VP).

Es de Justicia

Diego Gómez Fernández

Abogado y Profesor asociado de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es/blog

Si te ha gustado la entrada, compártela para que pueda llegar a más personas ¡Muchas gracias!

Sin comentarios | Leído 33 veces
Puedes saltar al final y dejar una respuesta. Hacer ping no est? permitido.

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *