El principio non bis idem, multas administrativas y penas (STEDH 16/6/2022)

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La STEDH de 16 junio 2022 (Caso Goulandris y Vardinogianni v. Grecia) analiza si la imposición por un lado de dos multas administrativas, una sanción por construir ilegalmente y una multa por no demoler voluntariamente una construcción ilegal (parecido a lo que sería aquí una multa coercitiva) y por otro lado de una pena en un procedimiento penal, vulneran o no el principio de non bis in idem recogido en el art. 4 del Protocolo n.° 7 del CEDH que dice que:

1. Nadie podrá ser juzgado o castigado nuevamente en un proceso penal bajo la jurisdicción del mismo Estado por un delito por el cual ya haya sido absuelto o condenado por una sentencia firme de conformidad con la ley y el procedimiento penal de ese Estado”.

El principio non bis in idem

El principio se define en esa joya que es el Diccionario panhispánico del español jurídico de la Real Academia Española de la lengua:

“«No dos veces por lo mismo». Adopta también otras formas: ne bis in idem y bona fides non patitur, ut bis idem exigatur. El origen de la idea es muy antiguo, con probabilidad en el derecho ateniense del siglo iv a. C. (Demóstenes, In Leptinem 147: «las leyes no permiten dos procesos judiciales contra las mismas personas por los mismos hechos»), pero la regla como tal procede del jurista romano Gayo, Digesto 50, 17, 57: bona fides non patitur, ut bis idem exigatur (‘la buena fe no consiente que se exija dos veces lo mismo’). Con la práctica forense medieval, la expresión se redujo a solo non bis idem exigatur, y finalmente a non bis in idem. Está presente en numerosas fuentes del derecho romano. El jurista Ulpiano, Digesto 48, 2, 7, 2, afirma: «No se debe consentir que uno sea acusado de los mismos delitos de que fue declarado libre». Una constitución del año 289 de los emperadores Diocleciano y Maximiano, Código de Justiniano 9, 2, 9, establece: «Quien fue acusado de un crimen público no puede volver a ser acusado del mismo crimen por otro»”.

Añade el Diccionario a continuación desde el punto de vista del derecho administrativo que el principio tiene dos vertientes: El non bis in idem sustantivo y el procedimental:

Sustantivo:Garantía del ciudadano que consiste en la prohibición de perseguirlo o de sancionarlo dos veces (con dos penas, con una pena y una sanción o con dos sanciones) por el mismo ilícito. Según la jurisprudencia constitucional, es un derecho fundamental consagrado en el artículo 25.1 CE que goza de la protección del recurso de amparo. También se denomina non bis in idem material o sustantivo. El non bis in idem prohíbe castigar dos veces lo mismo, y la jurisprudencia ha declarado que concurre «lo mismo» en los supuestos de triple identidad de sujeto, hecho y fundamento o bien jurídico protegido por la norma (SSTC 2/2003 y 48/2007). Por su parte, la triple identidad, que es el presupuesto para que resulte aplicable el non bis in idem, tiene lugar en los concursos de normas punitivas, y no en los concursos de infracciones que no guardan relación con la garantía non bis in idem. LRJSP, art. 31 ; LPSPV, art. 18; SSTC 2/1981 y 180/2004”.

Procedimental:Regla que conlleva un doble deber de la Administración: por un lado, el deber de no tramitar el procedimiento sancionador por hechos que puedan ser constitutivos de delito, lo que genera el deber de suspenderlo o de no incoarlo siquiera, y, por otro lado, el deber de respetar la declaración de hechos probados que incluya la sentencia penal firme en el procedimiento sancionador ulterior cuando pueda sancionarse a posteriori. La jurisprudencia constitucional ha elaborado esta regla como parte integrante del non bis in idem y la ha ubicado en el artículo 25.1 de la Constitución Española. Además, la ha denominado de forma impropia «non bis in idem procedimental» o «vertiente procedimental del non bis in idem material». SSTC 77/1983 y 177/1999”.

Los hechos en los que se basa la STEDH de 16/06/2022

Los demandantes ante el TEDH son un matrimonio que construyen dos muros de piedra en una zona costera de gran belleza natural cerca de la playa más altos de lo que autorizaba la licencia concedida.

En octubre de 2004 se declararon ilícitas las obras y se impusieron dos multas: Una de 18.102.-€ por la construcción ilícita (“la multa de construcción”) y otra multa anual de 1.802.-€s por cada año que se mantuviese el muro, por tiempo indefinido y se reajustaba cada año con un aumento del 20% con relación a la multa del año anterior (“la multa de conservación”). Dicha resolución administrativa de imposición de las multas no fue recurrida judicialmente y se hizo firme. Después de una reducción en 2005 se paga la “multa de construcción” y en 2011 en virtud de los años transcurridos sin que se demoliesen voluntariamente los muros y previa liquidación administrativa se pagan 10.759,60.-€ como “multa de conservación”.

En 2005 las actuaciones administrativas se remiten a la Fiscalía del Tribunal Penal de Primera Instancia quien en julio de 2006 emite auto de acusación contra el matrimonio y el 17/9/2008 los condena a 7 meses de prisión “por haber construido conjunta e intencionalmente, como copropietarios de la propiedad, los dos muros de piedra antes mencionados;…la sentencia tuvo en cuenta la gravedad del delito y la personalidad de los demandantes. Teniendo en cuenta también la situación económica de los demandantes, el tribunal convirtió la pena de prisión en una sanción pecuniaria de 10 euros al día” (§ 8).

Los demandantes recurren alegando que se había vulnerado el principio de non bis in idem: “Argumentaron que, dado que las multas administrativas habían tenido carácter penal y su condena se había hecho firme mediante el pago de las multas administrativas, su enjuiciamiento o juicio debería estar prohibido en virtud del artículo 4 del Protocolo No. 7 de la Convención y también en virtud del artículo 57 del Código de Procedimiento Penal y el efecto vinculante de la cosa juzgada , y que, por lo tanto, el tribunal debe suspender el proceso penal” (§ 9).

Los Tribunales griegos desestimaron dichos alegatos en todas las instancias. Niegan que los actos administrativos no recurridos jurisdiccionalmente tengan la fuerza de cosa juzgada para los tribunales penales y no podrían prohibir una condena penal; también rechazan que las multas se puedan considerar sanciones penales a la luz del CEDH, la “multa de construcción” porque como decía el Tribunal de apelación “constituían medidas administrativas imperiosas que buscaban asegurar el cumplimiento riguroso y rápido de las disposiciones legales pertinentes, a saber, la legalización de las construcciones no autorizadas cuando esto estaba permitido” y la “multa de conservación” porque “no constituía una condena firme, sino sanciones administrativas en el curso de un procedimiento administrativo que debía concluir con la demolición de las construcciones no autorizadas o, en su caso, su legalización o una decisión de demolición-exención que cumpla con la protección efectiva del medio natural”.

Los muros, fueron finalmente legalizados el 25/10/2017 al amparo de una ley que así lo permitía.

Los criterios del TEDH para determinar si nos encontramos ante el principio de non bis in idem

La sentencia es muy didáctica analizando la existencia del principio desde estos cuatro puntos de vista que analizaremos a continuación por separado:

(i) Si el procedimiento relativo a las multas administrativas tuvo carácter penal

(ii) Si las multas administrativas constituyeron una “condena firme”

(iii) Si los delitos eran de la misma naturaleza (ídem)

(iv) (Si hubo duplicación de procedimientos (bis)

(i) Si el procedimiento relativo a las multas administrativas tuvo carácter penal

En primer lugar la sentencia se refiere a los criterios establecidos en la STEDH de 8/06/1976 (caso Engel y otros c. los Países Bajos) donde en sus apartados 82 y 83 se establecían los criterios para examinar cuando existe una acusación penal a los efectos del art. 4 del protocolo nº 7 del CEDH:

“52. La jurisprudencia establecida de la Corte establece tres criterios, comúnmente conocidos como los “criterios de Engel”, a ser considerados para determinar si hubo o no una “acusación penal” a los efectos de la Convención. El primer criterio es la clasificación legal del delito según la legislación nacional, el segundo es la naturaleza misma del delito, y el tercero es el grado de severidad de la pena que la persona en cuestión corre el riesgo de incurrir (ver Engel y otros c. los Países Bajos, 8 de junio de 1976, §§ 82-83, Serie A nº 22, y A y B, antes citado, §§ 105-07). El segundo y tercer criterio son alternativos y no necesariamente acumulativos. Sin embargo, esto no excluye un enfoque acumulativo en el que el análisis separado de cada criterio no permite llegar a una conclusión clara sobre la existencia de una acusación penal (ver Bendenoun v. France, 24 de febrero de 1994, § 47, Serie A nº 284, y Garyfallou AEBE c. Grecia, 24 de septiembre de 1997, § 33, Informes de Sentencias y Decisiones 1997-V)”.

En cuanto al primero de los criterios, la clasificación legal del “delito” en la legislación nacional, como explica aquí el profesor Barcelona Llop, “aunque el ordenamiento del Estado tipifique la infracción y la sanción como administrativas, si el Tribunal entiende que el asunto es una materia penal, rigen las garantías del artículo 6 del Convenio. Con ese modo de razonar, el Tribunal se asegura de que únicamente él delimita el campo de aplicación del precepto, conjurando así el riesgo de que los Estados sustraigan de su órbita ciertos asuntos mediante el expediente de calificarlos como administrativos y no como penales”.

Como dice la STEDH Engel la “naturaleza misma del delito representa un elemento de evaluación más significativo” (§ 82) o como añade la STEDH Goulandris aquí comentada “De lo contrario, la aplicación de esta disposición se dejaría en manos de la discreción de los Estados Contratantes en un grado tal que pueda conducir a resultados incompatibles con el objeto y propósito de la Convención. La noción de “procedimiento penal” en el texto del artículo 4 § 1 del Protocolo núm. 7 debe interpretarse a la luz de los principios generales relativos a las palabras correspondientes “acusación penal” y “pena” en los artículos 6 y 7 del Convenio respectivamente (ver Igor Tarasov c. Ucrania, no. 44396/05, § 24, 16 de junio de 2016, y la jurisprudencia allí citada)” (§ 51).

Es muy interesante lo que sucede con relación a las multas coercitivas, similares a la “multa de conservación” griega objeto de la sentencia comentada. Tal y como contaba aquí, en nuestro derecho interno, pese a llamarse multas, tienen la consideración no de sanciones administrativas, sino de medios de ejecución forzosa (art. 103 LPAC).

Sin embargo, la STEDH de 11/09/2018 (Caso Aumatell i Arnau c. España) que tenía por objeto las multas coercitivas previstas en el art. 92.4.a) de la LOTC considera que revisten naturaleza penal a los efectos del CEDH, pese a lo dicho por el TC al respecto. Para llegar a esa conclusión analiza la extensión del ámbito subjetivo de personas a las cuales es aplicable la norma incumplida, el tipo y la naturaleza de los intereses protegidos, la existencia de una finalidad disuasoria y represiva y la severidad de la sanción impuesta (§§ 52-54) para concluir que “Teniendo en cuenta los diversos aspectos del asunto, y habiendo examinado su importancia respectiva, el Tribunal debe reconocer el predominio de aquellos que presentan una naturaleza penal (ver mutatis mutandis Valico S.r.l c. Italia (dec.), nº 70074/01, CEDH 2006-III) y decide concluir que la multa impuesta a la demandante en el caso de autos tiene tintes penales” (§ 55).

Volviendo al caso Goulandris comentado, respecto a la “multa de construcción” tiene en cuenta que “era pagadera incluso si la construcción fuera demolida posteriormente o fuera legalizada mediante la emisión o revisión del permiso de construcción… Por lo tanto, no podría entenderse como una compensación pecuniaria por el daño causado, sino como una forma de castigo de los infractores. Tenía un carácter disuasorio, como también reconoció el Gobierno (véase el párrafo 48 supra), así como punitivo” (§ 57). Respecto a la “multa de conservación”, además de tener en cuenta que, aunque se legalizasen o demoliesen los muros, debería pagarse el tiempo en que se mantuvieron sin licencia las citadas construcciones, “El Tribunal de Justicia no puede aceptar que se tratara únicamente de una ejecución indirecta o que su intención fuera únicamente una compensación pecuniaria. Mediante su imposición anual y su aumento progresivo cada año, también pretendía sancionar a los responsables de construir sin la licencia de obras requerida y disuadir a otros de hacer lo mismo” (§ 58).

En relación con ambas tiene en cuenta que se dirigen a todos los ciudadanos en general y, respecto a su severidad, tiene en cuenta que son graves porque, al calcularse “sobre la base del valor de las construcciones ilegales, podría dar lugar a multas considerablemente elevadas, ya que el valor de los bienes inmuebles puede ser especialmente elevado. En particular, en lo que se refiere a la multa de conservación, esta se impuso de conformidad con el artículo 17 § 3 por tiempo indefinido y se reajustaba cada año con un aumento del 20 % con relación a la multa del año anterior” (§ 59).

Señala que el hecho de que las multas se hayan calculado sobre el valor de la construcción y no tengan límite superior las distingue del caso de Inocêncio c. Portugal (n.º 43862/98, ECHR 2001-I) donde sobre una posible multa de casi 100.000.-€ se había impuesto una sanción de 2.493.-€, por lo que se consideró en ese caso que “el artículo 6 no era aplicable y el caso no se había tratado de una “acusación criminal”, sino que la multa debería ser considerada como un medio para controlar el uso de la propiedad a los efectos de una política urbanística equilibrada” (§ 62).

Por lo tanto considera que tanto la “multa de construcción” como la “multa de conservación” revisten carácter penal a los efectos del CEDH, siendo irrelevante que como multas administrativas no estén castigadas con penas de prisión (§ 61, ver Nicoleta Gheorghe v. Romania , no. 23470/05, § 26, 3 de abril 2012).

(ii) Si las multas administrativas constituyeron una “condena firme”

Este es, a mi juicio, uno de los apartados más interesantes de la sentencia. En España como cuenta aquí el profesor Gómez Tomillo, la STC 2/2003, de 16 de enero había considerado que a los efectos del principio non bis in idem, la firmeza en vía administrativa de una sanción que no fue juzgada, no se podía considerar como cosa juzgada al no alcanzarle el principio de intangibilidad de las resoluciones judiciales:

En cuanto al reconocimiento de efecto de cosa juzgada de la resolución administrativa, se ha de señalar que, en sentido estricto, dicho efecto es predicable tan sólo de las resoluciones judiciales, de modo que sólo puede considerarse vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, en cuyo haz de garantías se ha reconocido el respeto a la cosa juzgada (por todas, SSTC 67/1984, de 7 de junio, FJ 2; 159/1987, de 26 de octubre, FJ 2; 189/1990, de 26 de noviembre, FJ 1; 151/2001, de 2 de julio, FJ 4), el desconocimiento de lo resuelto en una resolución judicial firme, dictada sobre el fondo del litigio. De otra parte, se ha de tener presente que uno de los requisitos de la legitimidad constitucional de la potestad sancionadora de la Administración es la necesaria viabilidad del sometimiento de la misma a control judicial posterior (art. 106 CE; STC 77/1983, de 3 de octubre). De modo que, sin haberse producido dicho control judicial ulterior por la jurisdicción contencioso-administrativa, al haber desistido el sancionado del recurso interpuesto, la resolución administrativa carece de efecto de cosa juzgada.”

Sin embargo, en “¿Existe la cosa juzgada administrativa?” veíamos que las resoluciones administrativas firmes sí parecían poder beneficiarse de ese mismo principio de intangibilidad de las sentencias en virtud de la jurisprudencia allí citada, tanto ordinaria como constitucional. En la STC 60/2015 de 18 de marzo nos decía que: “El principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) reclama la intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas; no sólo las decididas con fuerza de cosa juzgada, sino también las situaciones administrativas firmes“. En el mismo sentido la más reciente STC de 148/2021 de 14 de julio.

Esta STEDH de 16/06/2022 parece ir en el mismo sentido. Después de explicar que la diferencia entre las versiones francesa e inglesa del art. 4 del protocolo nº 7 del CEDH “no podía justificar un enfoque restrictivo del concepto de una persona que había sido “absuelta o condenada” y que el hecho de que una decisión no revistiera la forma de sentencia no podía cuestionar la absolución o condena de la persona” (§ 64, con cita a Mihalache v. Romania ([GC], no. 54012/10, §§ 93-95, 8 July 2019) y nos dice:

“65. La Corte ha adoptado consistentemente un enfoque similar al determinar los efectos de una situación jurídica al determinar si los procedimientos definidos como administrativos en el derecho interno produjeron efectos que obligaron a calificarlos como “penales” en el sentido del término en el Convenio autónomo (ver, entre muchas otras autoridades, A and B v. Norway, citado anteriormente, §§ 139 y 148, y Sergey Zolotukhin, citado anteriormente, §§ 54-57). Una decisión es definitiva a los efectos del artículo 4 del Protocolo núm. 7 si ha adquirido fuerza de cosa juzgada (ver Sergey Zolotukhin, antes citado, §§ 107 y 108, con referencias adicionales). Tratándose de situaciones en las que una decisión administrativa impone multas, la decisión es firme cuando es irrevocable, es decir, cuando no caben más recursos ordinarios, o cuando las partes han agotado dichos recursos o han dejado expirar el plazo sin valiéndose de ellas (ver Tsonyo Tsonev c. Bulgaria (n. 2), n. 2376/03, §§ 53, 54 y 56, 14 de abril de 2010, donde el Tribunal consideró que la decisión del alcalde de imponer una multa administrativa al solicitante, que no había sido impugnada ante los tribunales y era ejecutoria, constituía una decisión final).

66. En el presente caso, a que se refiere el artículo 1 § 2 del Decreto Presidencial n. 267/1998 (véase el párrafo 16 anterior) y como también se menciona en el informe de la inspección in situ, se podría haber presentado una denuncia dentro de los treinta días siguientes a la fecha de publicación del informe sobre las construcciones ilegales. No se incluyeron detalles específicos en el informe de inspección in situ con respecto a dónde se publicó el informe. Además, los demandantes alegaron que el plazo para presentar una denuncia había comenzado a correr a partir del 4 de noviembre de 2004, cuando el Sr. SV, empleado de los demandantes, recibió el informe. La recepción del informe no fue impugnada por el Gobierno, y también está confirmada por una nota escrita en el informe a tal efecto. El Tribunal concluye que el plazo de treinta días para presentar una denuncia comenzó a partir del día siguiente a la recepción del informe del Sr. SV y finalizó el 4 de diciembre de 2004. Dado que los demandantes no impugnaron las multas, la decisión administrativa por la que se impusieron las multas se convirtió en “firme” a los efectos del artículo 4 del Protocolo nº 7 el 5 de diciembre de 2004, y no cuando se pagaron las multas.

67. De ello se deduce que la “condena” en concepto de multa de construcción y la “condena” en concepto de multa de conservación se convirtieron en “definitivas” a los efectos del artículo 4 del Protocolo núm. 7 antes de la iniciación del proceso penal el 5 de julio 2006, cuando se emitió el auto de acusación (como se explica en el párrafo 79 infra). Por lo tanto, la Corte no puede aceptar el argumento del Gobierno de que los actos administrativos que impusieron las multas no podían constituir cosa juzgada y que los procedimientos administrativos no habían sido definitivos.”

(iii) Si los delitos eran de la misma naturaleza (ídem)

Otra cuestión muy interesante es que, a los efectos de la existencia del principio non bis idem, la sentencia realiza una distinción entre la “multa de construcción” y la “multa de conservación”.

Respecto a la primera considera que sí reviste la misma naturaleza que la pena de prisión en el procedimiento penal posterior, introduciendo una puntualización sobre que la única diferencia entre ambos es la culpa que podría resultar muy interesante sobre todo para aquellos casos en los que ha habido un procedimiento penal que ha terminado con absolución por falta de prueba del comportamiento doloso y se pretenda abrir un procedimiento administrativo posterior:

“69. En el presente caso, los hechos que dieron lugar a la multa administrativa de construcción y al enjuiciamiento y condena penal de los demandantes fueron la construcción de dos muros de piedra circundantes que contravenían el permiso de construcción pertinente. Los hechos en los dos conjuntos de procedimientos diferían en un solo elemento, el de la culpa por parte de los demandantes, que no se había mencionado en el primer conjunto de procedimientos pero que no es relevante a los efectos del artículo 4 del Protocolo n.° 7 (véase Ruotsalainen contra Finlandia, nº 13079/03, § 56, 16 de junio de 2009). Por lo tanto, los hechos de estos dos delitos deben considerarse sustancialmente iguales. La Corte considera que el delito penal abarcó los elementos de la multa de construcción en su totalidad y que, por el contrario, la imposición de la multa”.

Sin embargo, respecto a la “multa de conservación” aunque hemos visto que para el TEDH sí reviste carácter penal a los efectos del art. 6 CEDH, sin embargo no considera que tenga la misma naturaleza que la pena de prisión y considera que no es aplicable el principio non bis in idem, por la falta de este último:

“70. La Corte observa que la multa de conservación se originó por el hecho de que los muros de piedra construidos ilegalmente se mantuvieron en su lugar. En el proceso penal, los demandantes fueron acusados y condenados por haber construido ilegalmente los muros de piedra excediendo los requisitos del permiso de construcción. La multa de conservación se impuso por conservar las construcciones ilícitas y seguir infringiendo la legislación urbanística, y esto constituyó un elemento fáctico importante del procedimiento administrativo que no formaba parte de la condena de los demandantes por construcción ilícita. Los hechos que motivaron el proceso penal y la condena no fueron los mismos ni sustancialmente los mismos que motivaron la imposición de la multa de conservación en el proceso administrativo”

Por lo tanto el TEDH sólo continúa su análisis del último apartado en relación con la “multa de construcción”.

iv) (Si hubo duplicación de procedimientos (bis)

El TEDH comienza explicando la posibilidad de que el poder punitivo del Estado se aplique con dos procedimientos, uno administrativo y otro penal, pero siempre que se cumplan unas condiciones que ya había establecido en la STEDH de 15/11/2016 (caso A y B contra Noruega):

54. Como explicó la Gran Sala en A y B (citado anteriormente, § 130), el artículo 4 del Protocolo n.° 7 no excluye la realización de procedimientos duales, siempre que se cumplan ciertas condiciones. En particular, para que la Corte quede satisfecha de que no existe duplicidad de juicios o penas (bis) tal como lo prescribe el artículo 4 del Protocolo No. 7, el Estado demandado debe demostrar de manera convincente que el proceso dual en cuestión estaba “suficientemente conectado en cuanto al fondo y al tiempo”. En otras palabras, debe demostrarse que se combinaron de manera integrada para formar un todo coherente. Esto implica no sólo que los fines perseguidos y los medios utilizados para lograrlos sean en esencia complementarios y estén vinculados en el tiempo, sino también que las posibles consecuencias de organizar el tratamiento jurídico de la conducta en cuestión de tal manera deben ser proporcionadas y previsibles para las personas afectadas (ibíd.). En cuanto a las condiciones que deben cumplirse para que los procesos penales y administrativos duales se consideren suficientemente conectados en cuanto al fondo y al tiempo y, por tanto, compatibles con el bis del criterio del artículo 4 del Protocolo No. 7, los factores materiales para determinar si hubo una conexión suficientemente estrecha en el fondo y en el tiempo incluyen:

– si los diferentes procedimientos perseguían fines complementarios y, por lo tanto, abordaban, no solo en abstracto sino también en concreto, diferentes aspectos de la mala conducta social involucrada;

– si la dualidad de los procedimientos en cuestión era una consecuencia previsible, tanto en el derecho como en la práctica, de la misma conducta impugnada (ídem);

– si los conjuntos de procedimientos pertinentes se llevaron a cabo de manera que se evitaran, en la medida de lo posible, las desventajas adicionales resultantes de la duplicación de procedimientos y, en particular, la duplicación en la recolección, así como en la evaluación de las pruebas, en particular a través de una interacción adecuada entre los diversas autoridades competentes para asegurar que el establecimiento de los hechos en un proceso sea replicado en el otro;

– y, sobre todo, si la sanción impuesta en los procesos que quedaron firmes en primer lugar fue tenida en cuenta en los que quedaron firmes en último lugar, para evitar que al final la persona interesada sufriera una carga excesiva; este último riesgo es menos probable que se presente cuando existe un mecanismo de compensación diseñado para garantizar que el monto total de las sanciones impuestas sea proporcional (ibíd., §§ 131-32).

Es más probable que los procedimientos combinados cumplan con los criterios de complementariedad y coherencia si las sanciones que se impondrán en los procedimientos no clasificados formalmente como “penales” son específicas para la conducta en cuestión y, por lo tanto, difieren del “núcleo duro del derecho penal” (ibíd., § 133).

Aplicando estos criterios de A y B contra Noruega a la “multa de construcción”, el TEDH señala:

Respecto a si los procedimientos administrativo y penal perseguían fines complementarios, acepta que ; que aunque en la multa por construcción y la pena ambas tenían por objetivo la disuasión y el castigo, “La multa por obras urbanísticas impuesta en vía administrativa, sin embargo, era específica de la conducta en cuestión y, por tanto, se diferenciaba del “núcleo duro del derecho penal”, ya que no presentaba rasgos estigmatizantes” (§ 74).

– Con relación a si la dualidad de los procedimientos en cuestión era una consecuencia previsible también acepta que sí; tenían la misma base legal y, aunque no se le notificó que la inspección urbanística iba a remitir las actuaciones al Ministerio Fiscal, “el demandante debería haber tenido conocimiento de que el enjuiciamiento penal y la imposición de una multa eran posibles, o incluso probables, sobre la base de los hechos del caso, ya que esto formaba parte de las sanciones impuestas, según la legislación griega por incumplimiento de la legislación urbanística” (§ 75).

– Respecto a si los conjuntos de procedimientos pertinentes se llevaron a cabo de manera que se evitaran, en la medida de lo posible, las desventajas adicionales resultantes de la duplicación de procedimientos y, en particular, la duplicación en la recolección, así como en la evaluación de las pruebas, concluye que “las sanciones penales y administrativas fueron impuestas por diferentes autoridades y ambos conjuntos de procedimientos siguieron su propio curso por separado en el sistema legal griego y se convirtieron en finales independientemente el uno del otro. Los juzgados de lo penal reunían y valoraban las pruebas y las sanciones penales se dictaban con independencia de la imposición de la multa urbanística” (§ 76).

– Con relación a si la sanción impuesta en los procesos que quedaron firmes en primer lugar fue tenida en cuenta en los que quedaron firmes en último lugar, para evitar que al final la persona interesada sufriera una carga excesiva, señala que no, que es una pena desproporcionada porque la pena de prisión de 7 meses no tuvo en cuenta la previa sanción administrativa, ni se hizo referencia alguna en la sentencia (§ 78). Es más, se impuso la pena de prisión precisamente por la gravedad del delito y la personalidad de los demandantes, es decir “el Tribunal de Apelación consideró la imposición de la multa anterior no como un motivo para reducir la sanción penal, sino como un elemento que confirmaba la responsabilidad penal del demandante” (§ 77). Y “la decisión de suspender la pena se debió a que los demandantes no habían sido condenados penalmente con efecto definitivo ni condenados a una pena privativa de libertad de más de un año” (§ 78).

– Por último, en relación con la conexión en el tiempo, hay que tener en cuenta en primer lugar que “existe “queja penal” desde el momento en que una persona es oficialmente notificada por la autoridad competente de la acusación de haber cometido un delito penal, o desde el momento en que su situación se ha visto sustancialmente afectada por las acciones de las autoridades como resultado de una sospecha en su contra (§ 73).

En segundo lugar, el TEDH considera que en el presente caso, “la duración total de los procedimientos fue de aproximadamente siete años y 11 meses…Por lo tanto, los procesos penales no estaban pendientes al mismo tiempo que los procesos administrativos relacionados con la multa de construcción, sino que se iniciaron mucho tiempo después de la “condena” administrativa. Este lapso de tiempo no puede atribuirse a la demandante y no puede considerarse que la conexión en el tiempo entre los dos conjuntos de procedimientos fuera suficiente para evitar una duplicación de procedimientos” (§ 79).

Por lo tanto el TEDH acaba concluyendo que la “multa de construcción” viola el art. 4 del protocolo nº 7 del CEDH porque:

“80. Habida cuenta de las circunstancias anteriores, el Tribunal considera que, a pesar de sus propósitos complementarios y de la previsibilidad de las consecuencias de la conducta del demandante, los dos conjuntos de procedimientos no estaban suficientemente vinculados en cuanto al fondo y el tiempo, como exige el caso del Tribunal. – ley, que se considerará que ha formado parte de un sistema integrado de sanciones con respecto a la construcción ilegal en virtud de la legislación griega vigente en el momento de los hechos. Por el contrario, habiendo sido sancionado dos veces por la misma conducta, el primer demandante, en opinión del Tribunal, sufrió un perjuicio desproporcionado resultante de la duplicación de procedimientos y sanciones, que no formaban un todo coherente y proporcionado en su caso (ver, mutatis mutandis , A and B v. Norway , citado anteriormente, §§ 112, 130 y 147)”.

Una última cuestión

En la siempre interesante Newsletter del compañero Emilio Aparicio se recogen dos Autos muy interesantes que tienen que ver con lo que se ha hablado en esta entrada:

El ATS de 15/05/2022 (RC 6723/2021) fijará doctrina jurisprudencial para:

“2.2. Aclarar, matizar, precisar o, en su caso, corregir la jurisprudencia sobre el principio non bis in idem en su vertiente procedimental a la luz de la doctrina jurisprudencial del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y, en particular, aclarar si resulta posible, en todo caso, la iniciación o continuación de un procedimiento sancionador administrativo tras no apreciar el tribunal penal la existencia de delito o, por el contrario, si resulta imperativo verificar que la infracción o sanción administrativa no tiene naturaleza penal y, en su caso, la compatibilidad de la dualidad del procedimiento penal y administrativo con el principio non bis in idem conforme la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.”

El ATS de 15/06/2022 (RC 2514/2022) hará lo propio para:

“determinar si el requerimiento previo relativo a la ejecución forzosa de un acto administrativo por el que se concede plazo para cumplir con una obligación de restitución con apercibimiento de ejecución forzosa -multas coercitivas- es o no un acto de trámite cualificado a efectos de posibilitar su recurribilidad”.

Veremos lo que finalmente decide la Sala Tercera a la luz de nuestro derecho y también de la jurisprudencia del TEDH que hemos comentado.

Es de Justicia

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor asociado de derecho administrativo

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