El principio de taxatividad en el derecho administrativo sancionador

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La reciente STS de 17/2/2022 (RC 2314/2021) fija la siguiente doctrina jurisprudencial en relación con las sanciones previstas en la Ley 8/1975, de 12 de marzo, de zonas e instalaciones de interés para la Defensa Nacional:

“La respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo propuesta es que las prescripciones de la Ley 8/75 al establecer un catálogo de sanciones (económicas), cuyos límites cuantitativos vienen determinados por el órgano administrativo que sanciona, vulnera el art. 25.1 CE en la medida que no se establece la correspondencia necesaria con las conductas tipificadas como infracción, dejando a la discrecionalidad judicial o administrativa esa correspondencia que ha de estar predeterminada por la Ley.”

Antecedentes del caso

La Delegación del Gobierno en Melilla impuso a un ciudadano una sanción de 10.000.-€ y la obligación de demoler lo construido al carecer de autorización militar exigida por el art. 18 de la Ley 8/1975, al tratarse de una zona de interés para la defensa nacional definida como zona de acceso a la propiedad restringida para extranjeros.

El art. 29 de dicha ley indica que la infracción de este art. 18 y de otros “…podrán dar lugar al acuerdo de demolición parcial o total, o al de expropiación, según los casos, sin perjuicio de ser sancionadas pecuniariamente según su entidad o importancia objetivas y la intencionalidad de sus autores…”.

Y el art. 30 señala que: “A los efectos sancionadores previstos en el artículo anterior, las Autoridades militares a que se refieren los artículos sexto, quince y veintidós de esta Ley, podrán imponer multas de hasta 2.500.000 pesetas. El Ministro, a propuesta de dichas Autoridades, podrá imponer multas de cuantía no superior a 10.000.000 de pesetas. El Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio correspondiente, podrá imponer multas de hasta 50.000.000 de pesetas.”.

El Juzgado de lo contencioso-administrativo desestimó el recurso en primera instancia. El TSJ de Andalucía, Málaga, en su sentencia de 28/1/2021, después de haber planteado de oficio la cuestión al amparo del art. 33.2 LJCA anula dicha sanción por vulnerar el principio de tipicidad del art. 25.1 CE , en relación con el art. 27 de Ley 40/2015 por omitir “un sistema de graduación de sanciones por clase de infracción y gravedad de las conductas castigadas, al prever el art. 30 de la Ley 8/1975 para la imposición de multas un mecanismo de límites máximos en función de la autoridad competente, con incumplimiento de la garantía de predeterminación legal de las sanciones”.

Dicha anulación de la sanción la realiza sin necesidad de plantear una cuestión de inconstitucionalidad “por tratarse de una norma legal de vigencia anterior a la entrada en vigor de la Constitución, de conformidad con lo establecido en el apartado tercero de la disposición derogatoria de la Constitución española, según la interpretación ofrecida por las SSTC de 2 de febrero de 1981 y la de 8 de abril de 1981, al no albergar la Sala duda sobre la inconstitucionalidad de la norma legal preconstitucional”.

Cuestión que presenta interés casacional

El ATS de 17/6/2021 por el que se admitió a trámite el recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado lo hizo para:

2º) Precisar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar: Sí el artículo 30 de la Ley 8/1975, de 12 de marzo, de zonas e instalaciones de interés para la Defensa Nacional, al tipificar las sanciones con arreglo a una horquilla máxima en función de la competencia del órgano sancionador, respeta las exigencias constitucionales de tipicidad sancionadora.”

El principio de tipicidad y su vertiente de taxatividad

Mientras que el art. 25.1 de la Constitución que recoge el principio de legalidad en sus dos vertientes material y formal indica que “Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”, el art. 27 de la Ley 40/2015, de régimen jurídico del sector público que se ocupa del principio de tipicidad nos dice en sus dos primeros apartados que:

1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril. Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.

2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley..”.

En relación al principio de legalidad y una de sus especialidades, el principio de tipicidad, la STS de 26/11/2020 (RC 7925/2018) nos explicaba que:

a) el principio de legalidad penal del art. 25 CE, en sus diferentes vertientes, rige en toda su extensión, sin restricciones, en el ámbito administrativo sancionador.

b) Una de las vertientes del principio de legalidad, con los de lex scripta (previsión por ley formal); lex praevia (predeterminación a la conducta) y lex stricta (prohibición de la analogía in malam partem), es el de lex certa, también denominado de taxatividad

d) Tal principio de lex certa entraña una llamada, en primer lugar, al legislador, para que precise en la ordenación de la ley penal -utilizado el término en sentido general- con la mayor exactitud, los tipos abstractos que definen las conductas que se reputen merecedoras de sanción; pero también ordena al aplicador o intérprete (la Administración que sanciona y el juez que controla la legalidad de esa actuación) la adecuada tarea de subsunción del hecho apreciado en la norma tipificadora, de modo que tal subsunción o inserción no fuerce el sentido de las palabras”.

Como recordaban los profesores Eduardo Gamero y Severiano Fernández Torres en su magnífico “Manual básico de derecho administrativo”la doctrina constitucional (STC 218/2005) distingue, dentro del principio de tipicidad, entre el principio de taxatividad, dirigido al legislador y al poder reglamentario y el principio de tipicidad en sentido estricto, dirigido al aplicador de la norma”.

La STC 13/2021, de 28 de enero (FJ 4º) aclara respecto al principio de taxatividad que:

a) La tipicidad de las infracciones, a diferencia de la garantía formal del principio de legalidad sancionadora, y la reserva de ley que lleva consigo en aras de tutelar la libertad individual, viene impuesta por el art. 25.1 CE en función de la seguridad jurídica de la persona. Exige con este fin “la predeterminación normativa de las conductas infractoras […] con la mayor precisión posible, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, de esta manera, las consecuencias de sus acciones” (por todas, las SSTC 145/2013, de 11 de julio, y 160/2019, de 12 de diciembre)”.

Ahora bien, la misma sentencia señala que ello no quiere decir que no se puedan usar en la regulación de los ilícitos conceptos jurídicos indeterminados, pero:

La mencionada STC 69/1989, FJ 1, requiere, para que la definición de tipos infractores mediante conceptos jurídicos indeterminados sea acorde con el principio de tipicidad que se constitucionaliza en el art. 25.1 CE, que “su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia”, o lo que es lo mismo “que serán contrarios a lo dispuesto en el art. 25.1 CE los tipos formulados en forma tan abierta que su aplicación o inaplicación dependa de una decisión prácticamente libre y arbitraria, en el sentido estricto de la palabra, de los jueces y tribunales” (STC 89/1993, de 12 de marzo, FJ 2; y de un modo similar la citada STC 145/2013, FJ 4”.

La fundamentación de la STS de 17/2/2022

La sentencia comentada, siguiendo lo previsto en los dos primeros apartados del art. 27 Ley 40/2015, puntualiza respecto al principio de tipicidad en su vertiente de lex certa o principio de taxatividad que:

“El mandato de tipificación (art. 25 CE) tiene dos vertientes dado que no sólo la infracción, sino también la sanción ha de estar debidamente prevista en la norma que ha de tener rango de Ley. Una vez realizada la tipificación de las infracciones, las normas han de atribuirlas unas sanciones determinadas, estableciendo una correlación entre unas y otras”.

Recuerda que la STC 25/2002 anuló un supuesto idéntico a éste en que “…no se establece graduación alguna de las sanciones en función de las infracciones, sino un límite máximo de aquéllas en función del órgano que las impone, dejando a éste un amplísimo margen de apreciación en la fijación del importe de la multa que puede imponer al infractor, a quien no se garantiza mínimamente la seguridad jurídica. Esta técnica legislativa en sí misma infringe directamente el art. 25.1 CE al encomendar por entero a la discrecionalidad judicial o administrativa el establecimiento de la correspondencia necesaria entre los ilícitos y las sanciones (STC 207/1990, de 17 de diciembre, FJ 2), y por ello su aplicación en el presente caso vulneró el derecho a la legalidad sancionadora de la demandante

Y que “la sentencia del mismo Tribunal número 207/1990, de 17 de diciembre, afirmó que del repetido artículo 25.1 “…se sigue la necesidad, no sólo de la definición legal de los ilícitos y de las sanciones, sino también el establecimiento de la correspondencia necesaria entre aquéllos y éstas; una correspondencia que, como bien se comprende, puede dejar márgenes más o menos amplios a la discrecionalidad judicial o administrativa, pero que en modo alguno puede quedar encomendada por entero a ella“.

Y en función de todo ello confirma la anulación de la sanción y fija la doctrina jurisprudencial citada al principio que, como recordaba la STC 13/2021 antes citada, “viene impuesta por el art. 25.1 CE en función de la seguridad jurídica de la persona”.

Es de Justicia

Diego Gómez Fernández

Abogado y Profesor asociado de derecho administrativo

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