El Plan Anual normativo de 2018 y la reforma de la Ley 39/2015

Entrada original publicada en www.derechoadministrativoyurbanismo.es/blog/

El pasado 7 de diciembre de 2017 el Consejo de Ministros aprobó el Plan Anual Normativo para el presente año 2018.
Recordemos que el Plan Anual Normativo se regula tanto en el art. 132 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (“1. Anualmente, las Administraciones Públicas harán público un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente. 2. Una vez aprobado, el Plan Anual Normativo se publicará en el Portal de la Transparencia de la Administración Pública correspondiente”), como en el art. 25 de la Ley del Gobierno (según la modificación introducida por la Disposición Final Tercera de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público) y ha sido desarrollado reglamentariamente por el Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa.
En el art. 2 de este RD 286/2017 que regula el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado (que como explicaba en esta entradaque no hay que confundir con el Gobierno) nos dice que “El Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado está constituido por las iniciativas legislativas o reglamentarias que los distintos departamentos ministeriales prevean elevar cada año natural al Consejo de Ministros para su aprobación”.
No voy a extenderme más sobre esta materia porque podéis leer esta entrada de Sevach

, en donde se cita el magnífico artículo del Secretario de Administración Local D. Alejandro Antelo Martínez (al que tuvimos el placer de escuchar en el Seminario sobre las Leyes 39 y 40/2015 organizado por el Colegio de Abogados de Vigo) que tiene por título

. A mayores, en esta materia y aplicado a las Entidades Locales os recomiendo también el artículo

del Secretario del Pleno del Ayuntamiento de Santander, D. José Mª Menéndez Alonso.

Entre las novedades más importantes que tendremos en derecho público en 2018, de las que se ocupa este artículo de Víctor Almonacid Lamelas (al que felicito públicamente porque su blog ha estado entre los 20 blogs más consultados en España en 2017) y centrándonos en el Plan Anual Normativo de 2018 en el mismo se contempla entre otras muchas iniciativas la aprobación del Reglamento de desarrollo de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público en lo referido a la gestión electrónica de los procedimientos y el funcionamiento del sector público.
Dicho desarrollo reglamentario es bienvenido por cuanto el próximo 2 de octubre del presente año 2018 entrarán en vigor, por aplicación de la Disposición Final 7ª y de la Disposición derogatoria única apartado 2.g), pº 2º de la Ley 39/2015, las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, lo que hace necesario un cuerpo normativo completo en esta materia, ya que, entre otras cosas, al derogarse por la Ley 39/2015 la Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos y su Anexo de definiciones, nos encontramos con que conceptos tan importantes para el funcionamiento de la Administración electrónica como son el Punto General de Acceso de las AAPP o la dirección electrónica habilitada únicano vienen definidos en la Ley 39/2015

(sólo se refiere a ellos en varios lugares pero no los define) como sí se hacía en el referido Anexo de la Ley 11/2007 con el Punto de Acceso y la dirección electrónica (Así, el Punto de Acceso electronico se define en dicho Anexo de la Ley 11/2007 como el

“Conjunto de páginas web agrupadas en un dominio de Internet cuyo objetivo es ofrecer al usuario, de forma fácil e integrada, el acceso a una serie de recursos y de servicios dirigidos a resolver necesidades específicas de un grupo de personas o el acceso a la información y servicios de a una institución pública”, mientras que la dirección electrónica se dice que es el “Identificador de un equipo o sistema electrónico desde el que se provee de información o servicios en una red de comunicaciones”).
Sin embargo su necesidad no puede hacernos olvidar que por aplicación de nuestro sistema de fuentes del derecho administrativo (sobre el que recomiendo este breve y brillante vídeo del maestro Sevach), del principio de jerarquía normativa y de la prohibición contenida en el art. 47.2 de la Ley 39/2015 de que los reglamentos vulneren lo dispuesto en las leyes, el Reglamento no podrá decir lo contrario a lo que afirma la ley, por lo que en paralelo al desarrollo reglamentario por el Ejecutivo, sería necesario proceder a la reforma de la Ley 39/2015 por el Legislativo, sin que constituya en este caso impedimento alguno el hecho de que no hubiera sido prevista dicha reforma por el Plan Anual Normativo, ya que la redacción dada a la Ley 50/1997 del Gobierno por la Ley 40/2015 permite esta posibilidad en su art. 25.3 donde dice que: “

Cuando se eleve para su aprobación por el órgano competente una propuesta normativa que no figurara en el Plan Anual Normativo al que se refiere el presente artículo será necesario justificar este hecho en la correspondiente Memoria del Análisis de Impacto Normativo”.

De hecho, en el propio Plan Anual Normativo de 2018 se dice que “No se trata de un instrumento rígido que impida la aprobación de normas que no estuvieran inicialmente previstas: la propia Ley prevé esta posibilidad, si bien impone en estos casos la obligación de justificar esta necesidad en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo”.
En dos entradas de este blog de 2016 resaltaba algunos aspectos que a mi juicio estaban mal regulados en la Ley 39/2015 y cuya reforma resulta a mi modo de ver imprescindible para evitar que puedan provocar la indefensión de los ciudadanos.
Una de ellas es la forma en que está regulada la notificación electrónica, del que me ocupaba en“Las nuevas notificaciones electrónicas de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo pueden general indefensión”.

Si las notificaciones electrónicas se tienen por realizadas a los diez días desde que la misma se pone a disposición del ciudadano en la sede electrónica o dirección electrónica habilitada única, sin que ante la falta de descarga por el ciudadano sea necesario realizar ningún trámite más (art. 43), ni siquiera la publicación en el BOE como sucede con las de papel (art. 44) y, al mismo tiempo, la falta de envío del aviso (correo electrónico y/o SMS) en el que se le informa que tiene a su disposición dicha notificación no impide que la notificación sea considerada plenamente válida (art. 41.6), la aplicación literal de la ley nos llevaría a una infracción del derecho constitucional del art. 24 CE a la “tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión”.
Nos contaba Conchi Camposen esta entrada de su estupendo blog que la Comisión Sectorial de Administración Electrónica en junio del pasado año 2017 acordó la creación de un Punto único de notificaciones electrónicas donde el ciudadano podrá recibir y descargar las notificaciones que le envíen todas las Administraciones Públicas de España, de modo análogo a lo que hoy son los buzones físicos donde se depositan las cartas en papel, haciendo así por fin que la dirección electrónica habilitada que la Ley 39/2015 en sus arts. 41.6 y 43 denomina única lo sea realmente y no, como hasta la fecha, una para cada Administración (una locura si pensamos sólo en los 8.124 Ayuntamientos españoles).
Aunque es un gran avance, para aquéllos que estén obligados a relacionarse electrónicamente con las AAPP, es decir los de los apartados 2 y 3 del art. 14 de la Ley 39/2015 (entre los que se encuentran no solo los profesionales sino también Comunidades de Propietarios y/o de bienes o asociaciones, muchas de ellas presididas por personas mayores con pocos o nulos conocimientos tecnológicos)

se les estará obligando a entrar continuamente en dicho punto único, ya que el art. 41.6 sigue diciendo que la falta de práctica del aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida.
Esta afirmación taxativa y general del art. 41.6 de la Ley 39/2015 no sólo supone a mi juicio una clara inmisión del Poder Legislativo (o Ejecutivo, ya que la Ley se aprobó con un Parlamento en mayoría absoluta)

en el ámbito del Poder Judicial como ya dije, sino que constituye un aburdo jurídico, ya que lo propio en una materia tan casuística como las notificaciones

(STS 27.11.2014, RC 4484/2012) es examinar caso por caso para comprobar si se ha producido o no indefensión y por lo tanto si la notificación ha producido efectos.

Otra de las cuestiones importantes a modificar en la Ley es relativa a la fecha en que debe entenderse notificado un ciudadano, hito importantísimo puesto que es el término a partir del cual comienzan a contar los plazos para presentar alegaciones o recursos.

En la entrada “Las notificaciones en la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común y el principio pro actione” me ocupaba de esto. De modo muy breve indicar que el art. 41.7 de la Ley 39/2015 nos dice que: “Cuando el interesado fuera notificado por distintos cauces, se tomará como fecha de notificación la de aquélla que se hubiera producido en primer lugar”, lo que se compadece mal con el principio de seguridad jurídica y de confianza legítima del ciudadano en la actuación de la Administración, ya que, hasta ahora, en los supuestos de notificación y publicación en distintas fechas, se tomaba siempre a favor del administrado, la fecha de la última de las notificaciones, permitiéndole presentar alegaciones o interponer recursos a partir de la recepción o publicación de la última de ellas. Ahora si hay notificación electrónica y en papel, se tomará en cuenta la producida en primer lugar. Además de afectar a la ciudadanía, genera un problema añadido para los letrados, puesto que cuando un cliente te venga con una notificación en papel, te obligará a tener que comprobar si con anterioridad a la recepción de esta notificación en papel, le han notificado en la Sede electrónica o dirección electrónica habilitada única también, puesto que, si es así, será esa primera notificación la que valga.

También se podria eliminar la contradicción existente entre el art. 12 y el art. 13.b) de la Ley 39/2015 sobre el derecho de la ciudadanía a ser asistida en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones Públicas. Si bien, el art. 13.b) de la Ley 39/2015 proclama dicho derecho de manera general, el art. 12.2 lo limita a las personas que no están obligadas a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas (las personas físicas del art. 14.1 de la Ley 39/2015) pero que quieren hacerlo, lo que parece ser un defecto de técnica legislativa, puesto que si no, no tendría ningún sentido que los empleados públicos tuviesen que discriminar para prestarles ayuda en el uso de medios electrónicos entre los no obligados a relacionarse electrónicamente y los obligados, máxime cuando como he dicho antes, entre los obligados se encuentran muchas personas, mayores y no, con escasos conocimientos tecnológicos.
Otra de las cuestiones que creo habría que reformar es lo que se excluye por el art. 70.4 de la Ley 39/2015 del expediente administrativo que nos dice que: “

No formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento.

“, artículo muy parecido a la excepción del art. 18.1.b Ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno.

Como comenta Miguel Ángel Blanes en esta estupenda entrada

dicha Sentencia de la Audiencia Nacional ha declarado que “Si se pretende conocer la motivación seguida por las Administraciones Públicas en su toma de decisiones habrán de ser conocidos los informes por ella evacuados que resulten ser relevantes, hayan sido o no de apoyo a la decisión final, y no esperar al resultado de esta última”, a lo que añade Blanes acertadamente “Este último argumento es el que permite concluir que los informes, preceptivos o facultativos, “hayan sido o no de apoyo a la decisión final”, habrán de ser conocidos para conocer la motivación de la decisión y evitar la arbitrariedad (art. 9.3 de la Constitución Española y art. 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas)”. Teniendo en cuenta la similitud entre los artículos 18.1.b LTAIBG y 70.4 de la Ley 39/2015 y su incidencia en un derecho tan importante como el de conocer la motivación de las decisiones administrativas (para no caer en aquéllo que contaba el profesor González Pérez sobre la -inexistente- motivación del monarca Carlos III al decretar la expulsión de los jesuitas de los territorios de España), parece necesaria también su reforma inmediata.

Lo que sí podría realizar directamente el Reglamento de desarrollo de las Leyes 39 y 40/2015 para evitar los problemas de ser notificados en el mes de agosto

es introducir una previsión parecida a la de la Orden EHA/3552/2011 para las notificaciones tributarias que permite elegir libremente hasta un máximo de 30 días naturales por año y sin necesidad de tener que agrupar un número mínimo de días en los que el ciudadano elige no ser notificado electrónicamente; de ese modo se compaginará el debido impulso de los asuntos públicos con el necesario descanso de la ciudadanía en general y de los profesionales en particular.

Como este viernes por la noche vienen los Magos de Oriente, le pediré por el bien de tod@s que para este año 2018 nos traigan todas esas reformas, necesarias para que la apuesta valiente y decidida por la Administración electrónica respete los derechos fundamentales de la ciudadanía que, recordemos es quien paga todo esto y quien tiene derecho a contar con unos servicios públicos de calidad en los que ni empleados públicos ni ciudadanos se encuentren desprotegidos por una deficiente regulación que pueda generarles problemas a unos y situaciones de indefensión a otros.
Os deseo que los Magos de Oriente os traigan para este año mucha salud, dinero y amor que, aunque sea un clásico, como sucede con este entrañable anuncio que inserto a continuación, nunca pasará de moda. Felices Reyes y feliz año 2018.
Diego Gómez Fernández

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